固定收益主题报告：如何理解‚用足用好专项债务限额‛？

7月28日，中央政治局会议提出‚用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额‛，如何理解‚用足用好专项债务限额‛？我们将从三个问题出发，进行全面解答。 ■如何使用‚限额空间‛？历史来看，共有三种情况曾使用过‚限额空间‛：1）自平衡专项债。2017年6月，财政部发文允许各地利用限额空间自行选择重点项目试点分类发行专项债。天津曾于2018年成功试点，但由于往年新增专项债额度相对充足、地方政府债务调控较为严格以及自平衡专项债对项目现金流要求较高等原因，自平衡专项债实际发行规模并不大，海南、山西等地申请动用限额空间但均未成功。2）特殊再融资债。此前再融资专项债资金用于偿还到期的地方政府专项债券，对专项债务余额影响不大，但自2020年12月起为化解建制县隐债风险，部分再融资债的资金用途转变为‚偿还存量债务‛，2021年10月起广东、上海和北京发行特殊再融资债实现隐性债务清零，将地方政府隐性债务‚显性化‛，增加专项债务余额，占用限额空间。3）地方限额空间跨省调配。2018年12月，财政部收回深圳市暂未使用的2018年新增债务限额170.6亿，重新分配至广东地区85亿、浙江40.6亿、天津25亿、新疆20亿，均为专项债务限额，表明专项债务限额空间可实现跨省调配。此外，2020-2021年用于建制县隐债化解的6128亿特殊再融资债额度（其中专项债额度约为3600亿）也主要来自于各省收回限额后的跨省再分配。 ■当前‚限额空间‛还有多大？截至6月末，全国专项债务余额为20.26万亿， 限额为21.82万亿，限额空间约为1.55万亿。但特殊再融资专项债同样需要占用限额空间，2022H1广东、北京、上海已经累计发行超2000亿的特殊再融资专项债，北京、上海当前尚未实现隐性债务清零且限额空间较充足，预计下半年仍将发行特殊再融资专项债。此外，陕西、西藏均提出2022年将推进隐性债务‚清零‛试点，陕西省兴平市、汉中市、榆林市定边县已成立隐性债务试点清零工作专班。考虑到部分地区还需为特殊再融资专项债留出额度，以及切实防范地方政府债务风险，实际可用于项目建设的专项债限额空间可能明显低于1.55万亿。地区分布来看，北京、上海专项债限额空间达1811亿、1727亿，河南、江苏、福建、山东等地也较高，基本在700-1000亿之间，而天津、宁夏、湖南、黑龙江、西藏专项债限额空间均已不足百亿。限额空间集中经济发达地区，结合政治局会议提出‚经济大省要勇挑大梁，有条件的省份要力争完成经济社会发展预期目标‛，预计后续经济发达地区将持续发力，用足用好专项债限额。但此前已经出现过财政部收回限额跨省调配的案例，且从时间上来看流程较快，下半年存在跨省调配专项债限额空间的可能性。 ■如何申请使用‚限额空间‛？根据预算法规定，结合天津2018年案例，地方 政府若要使用当地专项债限额空间，需经地方人大会议通过预算调整方案。若发行自平衡专项债，根据规定‚由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施。实施方案应当于每年9月底前提交财政部‛，参考海南及山西的案例，项目能否成功发行的关键在于财政部对相关项目的审批。此外，若要实现限额空间在全国范围内跨省调配，还需由财政部进行统一收回和再分配。 ■风险提示：疫情超预期，财政政策不及预期等。 固定收益主题报告 如何理解‚用足用好专项债务限额‛？ 2022年08月02日 证券研究报告 池光胜分析师 SAC执业证书编号：S1450518100003 chigs@essence.com.cn 高文君分析师 SAC执业证书编号：S1450521080001 gaowj@essence.com.cn 相关报告 产需双双回落，PMI再度降 至收缩区间—2022年7月2022-08-01PMI点评 停贷与销售：长沙武汉房地 2022-07-31 产调研报告 上海土拍零距离（16/22）： 二拍热度回升，主流国企积2022-07-30 极拿地 7月政治局会议的两大看点2022-07-30 无锡土拍零距离（15/22）： 二拍热度一般，未见主流房2022-07-29 企拿地 内容目录 1.哪些“限额”可以“用足用好”？3 2.当前限额空间还有多大？5 3.限额空间的使用如何申请？6 图表目录 图1：天津市2018年动用限额空间发行专项债3 图2：海南2018年未能成功动用专项债限额空间3 图3：2020年财政部集中收回限额进行特殊再融资专项债额度的跨省再分配（亿）5 7月28日，中央政治局会议提出‚用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额‛，如何理解‚用足用好专项债务限额‛？我们将从三个问题出发，进行全面解答。 1.如何使用‚限额空间‛？ 我们理解‚用足用好专项债限额‛主要指充分利用当前限额与余额的差额部分（以下简称‚限额空间‛），2018年及以前财政部明确规定‚地方政府发行新增债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额‛，但根据2020年末的《地方政府债券发行管理办法》，仅要求‚新增债券、再融资债券、臵换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限‛，对于当年新增限额未提要求。 从当前地方债相关规定来看，当年专项债发行规模能否突破新增限额没有明确要求，根据历史情况总结，共有三种情况曾使用过‚限额空间‛： 1）项目收益与融资自平衡专项债（以下简称‚自平衡专项债‛）。2017年6月，财政部发布 《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，允许各地利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债。天津曾于2018 年成功试点，根据天津市2018年预算执行报告，2018年11月，天津市经市十七大常委会六次会议审议通过，将市级限额空间（政府债务限额高于余额的部分）10亿调整至区级。但由于往年新增专项债额度相对充足、地方政府债务调控较为严格以及自平衡专项债对项目现金流要求较高等原因，自平衡专项债实际发行规模并不大，海南、山西等地申请动用限额空间但未成功。根据海南省2018年预算执行情况，经省政府同意、省人大常委会批准，可以 全额动用专项债务限额空间65.4亿发行自平衡专项债，但在2018年执行过程中，因债务管 控政策收紧，财政部不同意利用专项债务空间发行债券，因此未能发行。同年，山西省于2018 年省本级预算调整方案中提及‚利用限额空间为山西大学新校区建设发行债券5亿‛，调增 后当年新增专项债限额共240亿，但从山西省2018年专项债发行情况来看，同样未能成功试点。 图1：天津市2018年动用限额空间发行专项债图2：海南2018年未能成功动用专项债限额空间 资料来源：天津市政府，安信证券研究中心资料来源：海南省政府，安信证券研究中心 2）特殊再融资债。此前再融资专项债资金用于偿还到期的地方政府专项债券，对专项债务余额影响不大，但自2020年12月起，建制县（区）隐性债务风险化解试点扩容，部分再融 资债的资金用途由‚偿还债券本金‛转变为‚偿还存量债务‛，2020年12月至2021年9 月，全国累计发行特殊再融资债券6128亿。2021年10月起，广东省、上海市和北京市陆续启动全域无隐性债务试点工作，发行特殊再融资债实现隐性债务清零。2021年，全国共发行特殊再融资专项债近4000亿，将地方政府隐性债务‚显性化‛，增加专项债务余额，占 用限额空间，导致2021年专项债限额空间较2020年下降超千亿。2022年1月，广东省在 政府工作报告中表示已如期实现隐性债务清零目标，截至7月末京沪已累计发行超2000亿特殊再融资专项债用于实现隐性债务清零目标。 图1：2021年专项债限额空间下降（亿）图2：特殊再融资债发行规模（亿） 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 201720182019202020212022H1 1600 未使用额度：亿元 置换存量政府债务的再融资专项债 1400 1200 1000 800 600 400 200 2022/6 2022/5 2022/4 2022/3 2022/2 2022/1 2021/12 2021/11 2021/10 2021/9 2021/8 2021/7 2021/6 2021/5 2021/4 2021/3 2021/2 2021/1 2020/12 0 资料来源：Wind、安信证券研究中心资料来源：Wind、安信证券研究中心 3）地方限额空间跨省调配。据广东省政府披露，2018年12月，财政部收回深圳市暂未使用的2018年新增债务限额170.6亿，并对收回额度在全国进行重新分配。其中，分配广东 地区第二批新增债务限额85亿，分配至浙江40.6亿、天津25亿、新疆20亿，均为专项债务限额，表明专项债务限额可实现全国统筹，深圳限额空间可调配至其他省份使用。此外，根据财政部152号文，2020-2021年用于建制县隐债化解的6128亿特殊再融资债额度（其 中专项债额度约为3559亿）也主要来自于各省收回限额空间后的跨省再分配。 表1：2018年中央收回深圳专项债限额，并在广东省内、天津、浙江和新疆进行分配 2018-12-21 广东《关于2018年第二次省级财政预算调整方案的报告》 《关于天津市2018年预算执行 2018年12月，财政部根据党中央、国务院关于加快专项债券发行和使用的要求，收回 时间地区文件内容 深圳市暂未使用的2018年新增债务限额170.6亿元，并对收回额度在全国进行重新分 配，其中分配广东地区第二批新增债务限额85亿元，均为专项债务限额，要求用于支持粤港澳大湾区建设以及广州黑臭水体治理，且需‚本月发行完毕、使用完毕‛。 当年12月，财政部收回部分省市未发行使用的2018年新增债券额度，相应调剂增加我 2019-2-15天津 2019-1-23浙江 2019-1-2新疆 情况和2019年预算草案的报告》 《于2018年省级新增地方政府专项债务预算调整方案（草案）的审查结果报告》 《自治区人民政府关于2018年 自治区本级预算调整方案二 （草案）的报告》 市25亿元新增政府债务限额，市第十七届人大常委会第八次会议审议通过新增限额分配用于区级棚户区改造、生态环保等重点项目。 经我省积极争取，财政部同意从其他省（市）调剂40.6亿元专项债务限额分配下达我省。根据预算管理要求，需对省本级预算进行相应调整，省政府就新增地方政府专项债务40.6亿元编制了预算调整方案（草案），提请省人大常委会审查批准。 自治区第十三届人大常委会第三次会议已批准2018年自治区地方政府专项债务限额 263亿元（不含兵团市），中央财政调增专项债务限额20亿元，编制自治区本级预算 调整方案二（草案），调整后2018年自治区地方政府专项债务限额283亿元。 资料来源：各省财政厅、安信证券研究中心 图3：2020年财政部集中收回限额进行特殊再融资专项债额度的跨省再分配（亿） 下发额度收回限额下发额度-收回限额 500 400 300 200 100 0 -100 -200 -300 天四新重大福湖陕河安内辽青江山宁西深河厦山青吉黑宁海甘江湖贵云上广广浙北 津川疆庆连建南西北徽蒙宁海西西夏藏圳南门东岛林龙波南肃苏北州南海东西江京 古江 资料来源：各省财政厅，wind，安信证券研究中心 备注：多数省市未披露收回限额规模，我们根据2020年专项债收回限额=2019年专项债总限额+2020年专项债新增限额+2020年下达的特殊再融资专项债额度-2020年专项债总限额 2.当前‚限额空间‛还有多大？ 全国约有1.55万亿专项债限额空间，但考虑到部分地区还需为特殊再融资债留出额度，以及‚切实防范地方政府债务风险‛，预计实际可用于项目建设的专项债限额空间将明显低于 1.55万亿。2022年新增专项债限额3.65万亿，目前已基本发行完毕，截至6月末，全国专项债务余额为20.2