固定收益主题报告：如何理解城投“退平台”？

固定收益主题报告 证券研究报告 2023年2月14日 如何理解城投“退平台”？ 事件：2023年2月7日，苏州市相城区人民政府发布《关于苏州市相城农 业投资发展有限公司等企业市场化转型的公告》，提出区域内11家公司“转 型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”。11家公司中5家为发债主体子公司，引发市场关注。如何理解城投“退平台”？对投资有何影响？我们基于2011年以来的3366个“退平台”案例进行分析。 相关报告 城投退的是什么“名单”？从公告文本来看，城投“退平台”主要包括四种情形。（1）退出银保监会名单。银保监会名单产生于2010年，在“15号文”以前，是监管城投银行贷款的主要依据，同期企业债、公司债、协会产 品也以该名单作为监管参考之一，对该时期的城投融资影响较大。部分城投在“退平台”公告中明确退的是“银保监会名单”，例如：2019年2月26日，三明市国资委发布《市国投公司将于近期退出监管类政府融资平台》， 指出“公司将于近期向银保监局申报退出监管类政府融资平台”。（2）退出财政部名单。例如2018年10月31日，浙江省武义县人民政府发布《关于 融资平台公司市场化转型的公告》，其中市场化转型城投包括“财政部地方政府性债务管理系统认定的融资平台公司”。（3）隐债清零。“15号文”后，监管层面对城投的界定由“名单制”转向更具操作性的参考隐债余额，相应 2021年后部分“退平台”城投明确以隐债清零作为依据。例如，2022年12 月15日江苏邳州市人民政府发布《关于邳州通达公路养护有限公司市场化 转型的说明》，指出“邳州通达公路养护有限公司地方政府隐性债务已清偿完毕”。（4）退出地方名单或其他。部分“退平台”公告中并未明确退出的是哪类名单，主要强调“不再承担政府融资职能”，可能属于地方政府监管 名单。2022年四季度以来，江苏较多区县涉及“退平台”公告，多数表述均为“自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司” 城投为何“退平台”？（1）规避融资监管。在“名单内”对应更严格的融资监管。部分城投为配合银行等融资渠道合规性要求，甚至可能多次发布“退平台”申明。（2）响应地方债务管理或国企改革要求。部分地方可能对隐债化解或国企改革制定系统性政策，部分城投“退平台”主要为响应区域政策要求。例如，2022年四季度以来江苏“退平台”城投明显增多，多数公告均指明为响应“中央、省、市关于地方政府性债务 管理要求”，其中常州钟楼区明确依据《省政府办公厅关于规范融资平台 公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号）。 城投“退平台”有何特征？根据我们的统计，2010年以来（截至2023/2/10共有3366家城投涉及“退平台”公告，其中2011年为退出高峰。“退平台城投以区县平台为主，大部分非发债主体。从区域来看江苏、浙江最为集中 其中浙江“退平台”高峰为2019年，江苏“退平台”高峰目前为2022年。 城投“退平台”有何影响？历史上城投“退平台”较为常见，动因来自规避融资监管、响应地方债务管理或国企改革要求等，部分城投为配合融资合规 性也多次公告“退平台”。总体看，地方选取“退平台”的城投以区县城投非发债主体为主，有意降低事件对债券市场的影响。 池光胜分析师 SAC执业证书编号：S1450518100003 chigs@essence.com.cn 陈雨田分析师 SAC执业证书编号：S1450521070001 chenyt4@essence.com.cn 我们认为，随着隐债化解推进，城投与地方国企的边界趋于模糊，隐性债务和经营性债务均会对区域融资环境产生重大影响，两类债务的管理对地方政府同等重要，“退平台”并不意味着平台债务管理趋弱，相反涉及“退平台 较多的省份可能为化债措施较为系统的省份，可对这些省份相关政策的落地 进展和争取化债资金的情况保持跟踪。 风险提示：疫情发展超预期、信用风险超预期等。 内容目录 1.城投退的是什么“名单”？4 1.1.退出银保监会名单4 1.2.退出财政部名单4 1.3.隐债清零5 1.4.退出地方名单或其他5 2.城投为何“退平台”？5 3.城投“退平台”有何特征？6 4.城投“退平台”有何影响？8 图表目录 图1.2011年为城投退出银保监会名单高峰（家）4 图2.2011年为城投“退平台”高峰6 图3.“退平台”城投以区县平台为主（家）7 图4.“退平台”城投以非发债主体为主（家）7 图5.江、浙“退平台”城投数量领先（家）7 图6.浙江“退平台”高峰为2019年，江苏为2022年（家）8 事件：2023年2月7日，苏州市相城区人民政府发布《关于苏州市相城农业投资发展有限公 司等企业市场化转型的公告》，提出“为全面贯彻落实中央、省关于地方政府性债务管理要 求，进一步理清政府与国有企业的权责边界，加快国有企业市场化转型，防范和化解债务风险”，苏州市相城农业投资发展有限公司等11家公司“转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”。11家公司中5家为发债主体子公司，引发市场关注。 根据我们的统计，2023年以来（截至2023/2/10）已有56家平台公司涉及类似公告。如何理解城投“退平台”？对投资有何影响？我们基于2011年以来的3366个“退平台”案例进行分析。 1.城投退的是什么“名单”？ 从公告文本来看，城投“退平台”主要包括四种情形。 1.1.退出银保监会名单 银保监会名单产生于2010年，国发19号文发布后，银监会陆续发布《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发〔2010〕338号）、《关于切实做好2011年地方 政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）等，要求建立平台贷款定期报送制度，健全“名单制”管理系统，对于名单内的平台贷款要求严格信贷准入条件。银保监会名单在“15号文”以前，是监管城投银行贷款融资的主要依据，同期企业债、公司债、协会产品等也以该名单作为监管参考，对该时期城投融资影响较大。 部分城投在“退平台”公告中明确退的是“银保监会名单”，例如：2019年2月26日，三明 市国资委发布《市国投公司将于近期退出监管类政府融资平台》，指出“市国投公司根据2019 年工作计划，为加快公司转型发展，在市委、市政府及相关部门大力支持下，在省国开行、市农发行的积极配合下，公司将于近期向银保监局申报退出监管类政府融资平台”。 根据2018年四季度披露的银保监会地方政府融资平台名单中列明的退出类平台“调出平台 时间”，2011年是城投退出银保监会名单的高峰，达到单年1453家，此后的2012到2018 年单年退出多在100-300家之间。 图1.2011年为城投退出银保监会名单高峰（家） 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 退出银保监会名单城投数量 201020112012201320142015201620172018 资料来源：银保监会，安信证券研究中心 1.2.退出财政部名单 财政部名单主要指财政部地方政府性债务管理系统认定的融资平台公司。部分主体在公告中提及退出的是该名单，例如，2018年10月31日，浙江省武义县人民政府发布《关于融资平 台公司市场化转型的公告》，列出的“市场化转型国有企业名单”包括两类，其中一类即是“财政部地方政府性债务管理系统认定的融资平台公司”，另一类为“其他国有企业”。 1.3.隐债清零 “15号文”后，监管层面对城投平台的界定由“名单制”转向更具操作性的“是否有隐债”作为判别标准，相应的，2021年后部分“退平台”的城投明确以隐债清零作为依据。例如：2022年12月15日，江苏邳州市人民政府发布《关于邳州通达公路养护有限公司市场化转型的说明》，指出“邳州通达公路养护有限公司地方政府隐性债务已清偿完毕，今后不再承担 公益性项目融资职能，承诺企业自主经营、自负盈亏”。又如，2023年1月5日，宝丰县人民政府发布《宝丰县金地建设发展有限公司退出政府融资平台的公告》指出，“我公司不存在政府性债务，今后也不承担地方政府举债融资职能，并退出政府融资平台”。 日期 省份 市县 发布方 发布地点 公告名称 表述 2023-01-13 河南 宝丰县 宝丰县人民 宝丰县人民 《宝丰县金地建设 我公司不存在政府性债务，今后也不承担地方政府举债融资职 政府 政府网站 发展有限公司退出 能，并退出政府融资平台。 政府融资平台的公告》 2022-12-15 江苏 邳州 江苏徐海路 邳州市人民 《关于邳州通达公 邳州通达公路养护有限公司（现更名为江苏徐海路桥工程有限 桥工程有限公司 政府网站 路养护有限公司市场化转型的说明》 公司）地方政府隐性债务已清偿完毕，今后不再承担公益性项目融资职能，承诺企业自主经营、自负盈亏。 表1：在“退平台”公告中明确“隐债清零”的案例 资料来源：地方政府网站，安信证券研究中心 1.4.退出地方名单或其他 部分“退平台”公告中并未明确退出的是哪类名单，主要强调“不再承担政府融资职能”，可能属于地方政府监管名单。2022年四季度以来，江苏较多区县平台涉及“退平台”公告，多数表述均为“自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”。 表2：部分“退平台”公告中并未明确退出的是哪类名单，主要强调“不再承担政府融资职能” 日期地区发文机构文件名表述 2023-2-7苏州市相城区区人民政府《关于……等企业市场 化转型的公告》 2023-1-3南通崇川区区人民政府《关于……等退出政府 融资平台的公告》 为全面贯彻落实中央、省关于地方政府性债务管理要求，进一步理清政府与国 有企业的权责边界，加快国有企业市场化转型，防范和化解债务风险，苏州市相城农业投资发展有限公司等11家公司转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司。 转型为市场化运行主体，自公告之日起退出政府融资平台，不再承担政府融资职能。以上公司转型后依法开展市场化经营、自负盈亏，后续举借的债务，南通市崇川区人民政府不承担任何偿债责任。 2022-12-29苏州浒墅关经 开区 管委会《关于……等国有企业市场化转型的公告》 转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司。以上公司后续举借的债务，苏州浒墅关经济技术开发区管理委员会不承担任何偿债责任。 2022-12-24常州市钟楼区区人民政府《退出平台类企业监管 名录的公告》 退出平台类企业监管名录，不再承担政府融资举债职能。 2022-9-28武汉硚口区武汉市硚口 国有资产经营有限公司 2021-08-19丽水市缙云县缙云县工业 投资有限公司 2021-7-8淮南市寿县寿县城市建 设投资有限公司 资料来源：地方政府网站，安信证券研究中心 《关于不承担地方政府举债融资职能的公告》 《关于不再承担地方政府举债职能的公告》 《关于不再承担政府融资平台职能的公告》 已进行市场化转型，完善了公司法人治理结构，建立健全了与市场经济发展相适应的现代企业制度，实现了自主经营、自担风险、自负盈亏的市场化运营模 式，不属于地方政府融资平台公司、不承担地方政府举债融资职能。 缙云县工业投资有限公司目前已进行市场化改革，健全完善了公司管理结构，建立了现代企业管理制度，实现市场化运营，不再承担地方政府举债融资职能。本企业的融资及担保行为属企业行为，政府与财政等部门不负偿还责任。 建立现代企业制度，实现市场化经营，不再承担政府融资职能。 2.城投为何“退平台”？ 从已有案例分析来看，城投“退平台”的原因主要包括两类。 （1）规避融资监管。在“名单内”可能对应更严格的融资监管。“15号文”以前，银保监会名单内的城投银行贷款和发债均受到一定限制；“15号文”以后，隐债主体的融资也受到明 显约束，部分城投通过“退平台”提升融资可得