2022年中国与全球食物政策报告

目 录i目 录 序...............................................................................................................v 概 要.........................................................................................................ix1.中国农业支持政策演变 .................................................................................2 张玉梅 孟 婷 兰向民 樊胜根 陈志钢 司 伟2.改善中国居民膳食营养的支持政策方案 .........................................................12 赵启然 张玉梅 樊胜根 陈志钢 崔 艺 张 颖3.重新定位农业支持政策助力实现“双碳”目标 ...................................................32 冯晓龙 张玉梅 吴宗燚 樊胜根 陈志钢4.优化农业支持政策促进营养健康和绿色低碳双赢 ................................................46 张玉梅 樊胜根 陈志钢 司 伟 兰向民 王晶晶5.缩小城乡收入差距推进共同富裕的财政支持政策 ................................................58 茅 锐 阮茂琦 史新杰 孙维祺 陈志钢6. 国际贸易框架下深化中国农业国内支持政策改革 ................................................76 王学君 徐 亮 张纹瑞 付正楷 朱 晶 序v序2021 年中国粮食产量超过 6.8 亿吨，人均占有量达到 483 公斤。中国以占世界 9% 的耕地、6% 的淡水资源，解决了世界 18% 的人口吃饭问题，为全球消除饥饿和保障粮食安全做出了巨大贡献。随着人民生活水平的提高和食物消费结构的升级，中国食物供给的总量仍存在着缺口，部分品种明显供给不足。习近平总书记在 2022 年 3 月看望参加全国政协会议的农业界社会福利和社会保障界委员时强调，要树立大食物观，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。树立和践行“大食物观”要求在保障粮食安全的基础上，从确保粮食安全向全面确保食物供给方向延伸，进一步达到食物供给安全。当前中国在粮食安全和食物供给安全方面依然存在多重挑战。第一，农业生产能力基础依然薄弱，突出表现在耕地质量保护和提升任务艰巨、种业创新能力有待提升。第二，一味增加粮食产量使得资源承载力绷得过紧，化肥、农药、农膜、畜禽粪便等生产污染对生态环境带来了较大危害。第三，国内农业支持政策受到国际价格“天花板”、WTO“黄箱政策”等诸多限制，政策空间有限。第四，农业在新形势下除了面临自然风险、市场风险等传统风险外，还面临疫情风险、地区冲突、国际市场风险等非传统风险。为应对以上挑战，推动实现乡村振兴、共同富裕、“双碳”目标、生态文明、健康中国等国家重大战略目标，中国农业迫切需要转型，农业支持政策也需要相应调整优化。在此背景下，以“优化农业支持政策、促进农业食物系统转型”为主题的《2022 中国与全球食物政策报告》显得尤为及时和重要。报告以数据和模型为基础，重点围绕中国和全球农业支持政策演变以及中国农业支持政策对营养健康、资源环境、共同富裕和国际贸易等的影响展开研究。报告体现了跨学科、多部门、国际视野与中国实践紧密结合的特点。报告提出的重新定位农业支持政策的目标框架、以“大食物观”推动居民膳食均衡与营养改善、推动补贴政策和科技投入向绿色低碳可持续转变、优化中央财政支农支出结构和地区分布以推进城乡融合、推动农业支持政策继续由“黄箱”向“绿箱”转变、推动和引领 WTO 改革及国际规则重塑等建议可为决策者、研究者、行业人员提供重要参考。报告的出版将有助于进一步推动中国农业向营养健康、绿色低碳、高质高效、有韧性和包容性的方向转型，进一步保障中国和全球的粮食安全和食物供给安全。全国人大农业与农村委员会主任委员全球食物经济与政策研究院学术委员会主任 序vii序过去几十年，中国农业食物系统在保障粮食安全、国民营养、农民增收等方面取得了显著成就。但是，新时期中国农业食物系统仍面临膳食结构不合理、资源环境约束趋紧且气候变化影响加剧、国际形势复杂、小农发展能力不足等诸多挑战，亟需推动农业食物系统转型。农业支持政策作为促进农业食物系统转型的重要手段，虽在粮食安全和农民增收方面发挥了重要作用，但在营养健康、绿色低碳等方面的投入相对不足，难以适应新发展阶段国家发展目标。为此，由我校樊胜根讲席教授领衔的中国农业大学全球食物经济与政策研究院，联合国内外多家单位共同撰写出版《2022 中国与全球食物政策报告》（中英文双语），聚焦如何优化中国农业支持政策，以数据和实证研究为基础，从多学科交叉视角，研究农业支持政策现状及其对营养健康、资源环境、共同富裕以及国际贸易等影响，助力农业食物系统转型。报告中既有中国的实践案例，也有广阔的国际视野。这是研究院继《2021 中国与全球食物政策报告》之后的又一力作。2021 年的报告聚焦后疫情时代中国农业食物系统转型的路径。报告一经发布便引起了国内外政策制定者和研究者的广泛关注与讨论，为全球在后疫情时代推进农业食物系统转型提供了中国方案，也在 2021 年联合国食物系统峰会发出了中国声音。相信 2022 年的报告也会为政策制定者和研究者提供重要参考，并产生广泛的社会影响。2022 年的报告显示，优化农业支持政策促进农业科技创新，不仅是保障粮食安全的有力措施，而且是实现国民营养健康和绿色低碳的关键举措，有利于推动农业食物系统转型。推动农业科技创新，服务国家科技重大需求一直都是中国农业大学的使命和担当。学校长期以来高度重视农业科技创新，先后取得了多项创新性农业科技成果，为我国农业高质量发展和农业农村现代化贡献了智慧。同时，学校围绕国家重大战略需求，实施了一系列农业科技创新行动，如 2021 年，学校发起了种业科技创新十大行动，重点围绕农作物、畜禽、园艺、草业等种业重大需求，以自主创新为核心，开展科技攻关和人才培养，打造种业战略科技力量，引领农业科技创新与发展。未来，中国农业大学将继续以国家农业科技重大需求和国际学术前沿为导向，充分发挥多学科交叉研究的优势与特色，通过农业科技创新和农业科技人才培养，更好地服务粮食安全、国民营养健康、绿色低碳、共同富裕等国家多元发展战略目标。中国农业大学校长 概 要ix概 要在过去几十年中，全球食物安全取得了显著成就，农产品产量增长明显快于人口增长，居民食物消费量增加，营养不良大幅下降。然而，受气候变化、新冠肺炎疫情、自然资源退化、贸易摩擦和地区冲突等多重风险威胁，当前全球农业的发展方式不可持续，全球食物安全与营养状况面临前所未有的挑战。事实上 2015 年起，全球饥饿人群数量一直在上升，有 8 亿多人遭受饥饿困扰。经过数十年的发展，中国已基本解决温饱问题，全面进入小康社会。新发展阶段，中国政府提出了更高的发展目标，包括健康中国 2030、乡村振兴、生态文明建设、共同富裕等，并做出了 2030 年前实现碳达峰和 2060 年前实现碳中和等重要承诺。农业食物系统（简称“农食系统”）是实现国民营养、食物安全、生态文明、共同富裕和“双碳”目标的重要基础。农食系统涵盖源自农业、林业、牧业、渔业、工业和服务业的农产品和食物，包括要素投入、生产、储藏、运输、加工、销售、消费和处置全环节所有的参与者及其相互关联作用，以及所嵌入的更广泛的经济、社会和自然环境。农食系统应以环境可持续的方式实现食物安全和营养，同时也应更具韧性和包容性，支持众多人群的生计保障。然而，新时期中国农食系统面临诸多挑战：一是居民膳食结构不合理，超重肥胖与微量营养素缺乏问题并存，慢性病患病比例上升；二是农业生产资源环境约束日益趋紧，气候变化与极端天气灾害影响显著；三是国内与国际两个市场联系越来越紧密，但复杂的国际形势和突发事件加剧了贸易风险；四是小农户和小农商对接大市场能力不足、赋能不够，抗风险能力弱。因此，中国农食系统亟需向营养健康、绿色低碳、高质高效、有韧性和包容性方向转型。当前是推动全球和中国农食系统转型的关键时点。2021 年，联合国粮食系统峰会、第 26 届联合国气候变化大会（COP26）和联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）均把农食系统转型作为重要议题。2022 年，中国中央一号文件进一步强调推进农业绿色高质量发展。习总书记在 2022 年“两会”上强调要树立“大食物观”，从更好满足人民美好生活需要出发，确保粮食供给的同时，开发食物资源与品类，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物的有效供给，实现各类食物供求平衡。农业支持作为重要的政策工具，在食物生产、农业发展、农民增收和农村减贫等方面发挥了重要作用。但是，目前政策制定与实施多侧重以数量安全为主导的粮食安全，在营养健康、绿色低碳等目标的综合考量方面还非常有限，亟需改革与提升。因此，如何改革农业支持政策，助力农食系统转型，成为中国和全球的重要议题。在此背景下，中国农业大学全球食物经济与政策研究院（AGFEP）联合浙江大学中国农村发展研究院（CARD）、南京农业大学国际食品与农业经济研究中心（CIFAE）、中国农业科学院农业经济与发展研究所（IAED）和国际食物政策研究所（IFPRI）共同发起，并联合出版了《中国与全球食物政策报告》（简称“报告”）。2022 年报告在 2021 年报告对农食系统转型方向与路径研究的基础上，进一步深入研究新时期应如何改革与优化中国农业支持政策，更好地助力农食系统转型，以实现国家多元发展战略目标。报告以农食系统转型多元发展目标为导向，重点围绕农业支持政策演变、农业支持政策对营养健康、资源环境、共同富裕和国际贸易等影响展开深入研究。报告以数据和模型为基础，开展跨部门、多学科的合作研究，突出国际视野与中国实践紧密结合，旨在为政策制定者、研究者、农食系统从业者等提供科学、严谨、前沿的决策与研究参考。报告的第一章梳理了全球和中国的农业支持政策演变及其影响，总结了中国农业支持政策改革的经验，分析了新形势下中国农业支持政策面临的挑战；第二章基于对中国城乡居民过去 20 年间膳食结构变 x中国与全球食物政策报告x 中国与全球食物政策报告迁的分析，探讨如何增加营养健康食物的供给、提高农村低收入居民对营养健康食物的购买力，助力实现全民膳食均衡与营养健康目标；第三章系统梳理和分析了资源环境相关的农业支持政策及其对环境的影响，在保障粮食安全的前提下，提出促进农食系统减排的政策优化方案，并进行模拟分析和提出政策建议；第四章综合考量营养健康和绿色低碳等多个发展目标，模拟分析调整农业生产者补贴结构和增加农业公共投资对粮食安全、经济效益、居民膳食质量和碳排放等方面的综合影响，提出优化农业支持政策的建议；第五章梳理了改革开放以来中国财政支农体系的发展阶段和主要特征，研究了财政支农对缩小城乡居民人均收入差距的作用效果与机制，总结了浙江省财政支农的创新探索与经验；第六章在 WTO贸易规则与改革的框架下，分析了现阶段我国农业支持政策面临的调整压力，并以减少对农业生产和贸易产生扭曲的“黄箱”政策，增加其扭曲影响甚微的“绿箱”政策为思路，提出政策优化方案。报告得出以下几点主要发现：第一，中国农业支持强度明显提高，2018-2020 年占农业 GDP 的 22%，与世界平均水平相当。这些支持有效地保障了粮食安全和促进了农民增收，同时减少了市场扭曲，减少了饥饿和贫困，但是目前政策在营养健康和资源环境方面考虑较少，投入不足，无法适应