使用合同来支持儿童保育人员：跳出框框思考

研究报告使用合同支持儿童保育人员外箱思考吉娜亚当斯丹妮尔·埃文格蕾丝·卢特默城市学院2021 年 6 月教育顾问城市学院劳工、人力服务和人口中心 关于城市学院非营利性城市研究所是一家领先的研究机构，致力于开发基于证据的见解，以改善人们的生活并加强社区。 50 年来，Urban 一直是对复杂的社会和经济问题进行严格分析的可靠来源；为政策制定者、慈善家和从业者提供战略建议；以及为所有人扩大机会的新的、有前途的想法。我们的工作激发了有效的决策，促进了公平并提高了人们和地方的福祉。版权所有 © 2021 年 6 月。城市研究所。允许复制此文件，归属于城市研究所。封面图片由 bbernard/Shutterstock 提供。 内容表 1. 支持 CC/ECE 劳动力的合同理念 3合同可以有针对性地支持各种劳动力目标，包括工资、福利、和专业发展 21独立声明 31 ivA CK NOW L EDGM EN TS致谢本报告由 Early Educator Investment Collaborative 资助。我们感谢他们和我们所有的资助者，他们使 Urban 能够推进其使命。所表达的观点是作者的观点，不应归因于城市研究所、其受托人或其资助者。资助者不决定研究结果或城市专家的见解和建议。有关城市研究所资助原则的更多信息，请访问 urban.org/fundingprinciples。我们感谢 Harriet Dichter、Theresa Hawley 和 Albert Wat 对本报告草稿的深思熟虑的反馈，以及 Justin Milner 和 Oriya Cohen 在会议上的熟练召集设计和促进技巧，这产生了以下几页中描述的许多想法.我们还要感谢参加我们会议的人们，他们的创造性思维和见解激发了本报告中的许多主题。这些人在第 10 页的方框 1 中列出。 执行摘要v执行摘要政策制定者和利益相关者越来越关注使用基于合同的融资机制来实现儿童保育目标，以解决儿童保育系统中的关键问题和不公平现象，包括如何解决儿童保育/早期保育和教育面临的主要挑战（CC /ECE) 劳动力。然而，对于使用合同融资机制的不同方式、它们的优势和劣势，以及哪些策略可以最有效地实现不同目标，我们知之甚少。基于文献回顾和 26 位专家的召集，本报告概述了各州设计合同以支持 CC/ECE 员工实现不同目标的不同方式。新的联邦流行病救助儿童保育投资为政策制定者和利益相关者提供了一个独特的机会，可以快速设计和实施基于合同的战略来支持劳动力。该报告首先提供了 CC/ECE 劳动力面临的问题的背景信息，定义了基于合同的融资机制，并列出了政策制定者在权衡不同选择时可能需要考虑的问题。然后，它侧重于处理合同以支持 CC/ECE 工作人员的方法，并提供会议建议。重要见解儿童保育/幼儿劳动力面临的挑战和行动机会随着新型冠状病毒于 2020 年春季在美国蔓延，中心和家庭托儿机构的托儿工作者面临着巨大的挑战。大流行初期，儿童保育员人数急剧减少，截至 2021 年 4 月，儿童保育员人数仍仅为疫情前高位的 84%。1大流行带来的挑战加剧了儿童保育劳动力——尤其是许多黑人、拉丁裔和美洲原住民提供者——几十年来面临的挑战：低工资、福利不足、流动率高和工作具有挑战性（Austin 等人，2019 年） .2如果在这场危机的不稳定性中不采取任何措施来支持 CC/ECE 劳动力，我们将面临永久性失业和损害由有色女性主导的领域的风险。然而，最近几个月，国会通过了几项关于儿童保育的新投资，最近一次是通过美国救援计划。总体而言，三项联邦大流行救助计划 我执行摘要投资超过500亿美元3 供各州在未来几年内用于支持儿童保育。因此，决策者在决定如何最好地投资这些资源以对儿童保育领域产生最大影响时面临着重大机遇和挑战——使本报告中描述的问题更加重要，并为各州提供机会采取措施支持劳动力。什么是合同融资机制，为什么要关注它们？自大流行开始以来，儿童保育领域面临的挑战促使政策制定者寻找能够稳定儿童保育部门并开始解决 CC/ECE 劳动力面临的既存危机的战略。一种受到特别关注的方法是使用基于合同的融资机制，为本报告的目的，其定义如下：在儿童保育融资背景下，合同是资助实体与个人或组织之间的协议，涉及在特定时间段内承诺资金或资源，并规定了接受者必须满足的条件才能获得这些资金并遵守规定。由于合同在一段时间内提供资金，因此它们可以在通常是动态和不稳定的资金环境中为儿童保育员和提供者提供稳定性。因此，合同有可能提供稳定、可靠的资源，以支持更持续的改进努力。然而，尽管基于合同的融资机制可以在支持儿童保育方面发挥重要作用，但关于儿童保育中合同融资机制的使用、设计和实施的信息却非常少，甚至更少的信息专门关注儿童保育的使用。支持劳动力的合同。而且可用的信息不是最近的，通常只关注与一定数量插槽的补贴相关的合同。在现场的帮助下确定以股权为中心的策略为了支持在这一领域制定更明智的政策，我们在 2021 年 2 月中旬召集了 26 名州行政人员、研究人员、利益相关者和倡导者，讨论使用合同来推进特定劳动力目标和解决影响劳动力的不平等问题的潜力。我们召开会议的目的是 执行摘要viii探索一系列可用于直接支持 CC/ECE 员工的基于合同的融资策略；和专注于支持更公平地分配资源和支持 CC/ECE 员工的战略，这些员工在获得此类支持方面历来面临差距、不平等和障碍。这些包括但不限于来自有色人种社区的黑人、拉丁裔、原住民和其他 CC/ECE 工作人员，以及家庭托儿服务人员（包括法律上免于许可的人员）和生活在资源不足社区的提供者.本报告介绍了我们从这次会议中获得的许多见解以及参与者的贡献。此外，我们还发布了一份配套简报“儿童保育系统中的合同：支持公平和问责制的关键步骤”，它为设计和实施基于合同的方法提供了建议——不仅限于支持儿童保育系统的合同。劳动力——解决采购流程、合作、问责、监控等组成部分。使用合同支持 CC/ECE 员工时要考虑的问题有兴趣确定使用合同来支持 CC/ECE 劳动力和更大公平地获取资源的最佳方式的利益相关者可能希望在考虑本报告中提出的想法时考虑以下问题：1.合同的目标是什么？合同是否旨在支持工资或薪金、福利、专业发展或其他 CC/ECE 劳动力支持；还是这些目标的某种组合？2.是否支持更公平地分配 CC/ECE 资源并支持核心目标？如果是这样，可以设计合同来实现这个目标吗？3.哪些 CC/ECE 员工是合同福利的预期接受者（即具有特定特征的个体工人、为特定儿童群体服务的特定计划中的工作人员或位于特定社区的工人）？4.到达预期收件人的最佳方式是什么？是通过与接受补贴的儿童付款相关的合同、与项目的合同、与个体工人的合同，还是与可以支持工人或项目的中介组织的合同？5.合同的最佳融资来源是什么（例如，来自儿童保育和发展基金或 CCDF 的补贴资金、用于支持保育质量或供应的 CCDF 资金、税收 八执行摘要系统、其他具有重叠目标的联邦计划或机构、灵活的联邦基金、州基金或慈善资源）？仔细考虑这些问题，并相应地设计合同融资策略，使各州和其他资助者能够更有效地应对其 CC/ECE 劳动力面临的挑战。支持 CC/ECE 员工的基于合同的融资策略专家会议期间的头脑风暴会议产生了一系列丰富的想法和策略，我们在整个报告中进行了讨论，并在下表 1 中进行了总结。这些想法的范围很广——有些是目前正在测试的战略，有些是创新的和未经测试的——旨在帮助政策制定者和利益相关者了解他们可能想要考虑的战略范围。下面我们将描述我们召开专家会议后出现的一些关键问题和方法。如何设计合约以支持更大的公平？有意识地关注并优先考虑基于合同的融资方法来解决系统性不平等问题至关重要。我们会议的参与者担心，传统的合同策略可能会将公共资源限制在那些拥有更多资源和经验的人或项目上，从而使他们能够成功地申请和竞争合同，并满足合同的条件。我们提供了州或资助者可以采取的步骤示例，以改善对合同资源的公平获取，包括征求合同重点人员的意见，以确保设计有用和可访问，通过申请流程提供支持以及帮助签约实体满足合同要求，并确保了解和满足服务不足群体的需求。合同可以链接到或脱离补贴槽尽管迄今为止有关儿童保育合同的大部分政策对话都集中在基于提供者的合同上，该供应商有一定数量的空缺供儿童填补，这些儿童的照顾由补贴系统支付，但这只是合同的一种方法。事实上，尽管此类合同有助于实现围绕稳定资源的一些重要的儿童保育目标，但作为支持劳动力的方法，它们也可能面临一些限制，特别是因为这些资金与儿童插槽相关，而不是专注于工作人员。这可能会削弱为员工提供公平和稳定支持的努力。 执行摘要九由于上述基于补贴时隙的合同作为支持劳动力的机制所面临的挑战，因此会议产生的想法分为三种类型：1.基于补贴槽的合同，当提供者或计划服务的所有儿童都由合同支付或儿童仅由一个人照顾时，最有可能以公平的方式支持工人，例如家庭-单独工作的基于提供商。2.与补贴名额无关的合同，而是与接受者或计划签订的合同，以换取接受者同意满足某些要求。此类合同可以与个人、计划或中介组织签订，这些组织反过来又与工人签订合同或向工人提供服务。3.一种混合方法，将用于支付儿童费用的合同补贴槽与侧重于劳动力目标的一般计划合同相结合。这些合同可以与个人、程序或中介组织签订。合同可以与个体工人、计划或中介组织签订合同可以改变的另一种方式是与谁签订合同——具体来说，我们区分了三种类型的合同：与个体工人、项目和中介机构签订的合同，尽管国家也可以与中介机构签订合同，然后与或签订合同。向个人或程序提供服务。选择与这些实体中的哪一个签约将取决于计划的目标，因为每种方法都有其自身的优势。扩大对话范围以明确包括这些不同的合同策略，可以更容易地确定设计合同以实现计划目标的最合适和最有效的方法。个体工人：各州可以选择直接与个别工作人员签订儿童保育合同，包括在家工作的儿童保育员和儿童保育中心的工作人员。如果政策制定者希望增加对具有特定特征或兴趣的工人的特定服务或支持，选择直接与个别儿童保育/早期教育工作者或家庭提供者或通过中介签订合同可能是一种可取的方法.此外，如果工人想要或需要改变他们的工作地点，这种方法允许支持是便携式的。它还针对希望并有动力提供优先服务或获得优先培训的工人。 X执行摘要儿童保育/早期教育计划：与 CC/ECE 计划签订合同，无论是通过补贴方式还是与补贴脱钩，都允许为在特定计划中工作的部分或全部员工采用和实施支持，例如额外的培训或奖金。这种类型的合同可能适用于家庭和家庭托儿服务提供者以及中心提供者，使他们能够更多地获得支持劳动力发展的资金。它可用于针对具有特定特征或服务于特定儿童群体的节目。但是，如果员工换工作，他们就会失去从合同中获得的任何好处。因此，该策略可以支持员工保留并稳定提供者，但也可能使支持对个别员工的可靠性降低。中介：尽管与个别提供者和儿童保育计划签订合同可以直接为儿童保育工作人员提供资源，但在某些情况下，与中介组织签订合同是最好的策略，后者反过来支持 CC/ECE 工作人员。当工人或计划需要其专业领域之外的特定服务或支持时，或者当州面临与大量供应商或工人接触的挑战时，如果他们没有足够的能力来管理合同工作量，这种方法最为有效。表 1（见第 3 页）显示了支持使用这些方法的劳动力的不同合同示例，并在完整报告中进行了描述。合同可以针对不同的劳动力目标，包括工资、福利和/或专业发展在我们与 ECE 利益相关者、管理员、研究人员和倡导者的对话中，他们讨论了合同使用可以支持的三类劳动力目标：工人的工资或金钱：在合同使用可以实现的各种劳动力目标中，考虑到大多数 CC/ECE 工人的工资极低，影响员工口袋里的钱是最重要的。然而，鉴于总体工资是由更大的市场力量驱动的，提高 CC/ECE 工人的工资或收入是最具挑战性的目标之一。我们的召集参与者敦促政策制定者考虑以工资为重点的合同的总体目标——它是与其他 CC/ECE 部门平等、确保生活工资还是其他什么？他们敦促政策制定者考虑在额外投