内蒙古债务化解实践与长效机制构建

公用一部|王蓓常浩敏 摘要 内蒙古作为我国重要能源与战略资源基地、北方重要生态安全屏障和边疆民族地区，曾被纳入全国地方政府债务重点监管省份。近年来，在中央化债政策支持下，内蒙古立足资源禀赋、区域财力结构和边疆治理特殊要求，坚持系统观念与底线思维，构建形成“省级统筹、超长期限置换、平台深度转型、资源产业造血、存量资产盘活”的系统化债路径。2025年7月，内蒙古成为全国首个宣布退出债务重点监管省份的资源型地区，县域风险整治取得一定成效。本报告系统梳理内蒙古化债背景、阶段性成效、特色实施路径与现实挑战，提出长效治理方向，总结资源型、财力不均衡地区化债实践经验，为全国同类地区债务风险化解提供参考。 一、背景与风险成因：资源型边疆地区的特殊约束 内蒙古是国家重要的能源资源供给基地，煤炭产量、外送电量均居全国首位，稀土资源储量与产业规模全球领先，形成了以能源、化工、冶金、农畜产品加工为主导的产业结构。其经济财政呈现鲜明结构性特征：资源依赖度高，财政收入受大宗商品价格影响显著，周期性较强；区域财力悬殊，部分旗县财政自给率低、偿债能力薄弱；兼具边疆与生态双重约束，公益性、基础性债务积累较多，化债过程需统筹民生保障、能源保供与生态安全，难以采取高强度支出压减模式。 资料来源：内蒙古自治区2025年国民经济和社会发展统计公报，大公国际整理 伴随城镇化推进、基础设施建设提速及融资平台无序扩张，内蒙古逐渐积累了突出债务问题：隐性债务规模偏大、分布偏散，旗县级债务占比居高不下；部分存量债务融资成本偏高、期限偏短，债务滚续压力集中；融资平台呈现“小、散、弱”特征，空壳化严重、公益性资产 占比高、经营性现金流匮乏，县域平台风险尤为突出。在此背景下，内蒙古被纳入全国12个地方政府债务重点监管省份，化债工作兼具紧迫性、复杂性与示范性。 二、核心路径：“五位一体”系统施策破解债务难题 内蒙古将防范化解债务风险作为重点任务之一，明确“控增量、减存量、优结构、强能力、防反弹”思路，统筹短期兑付与长期发展。2025年7月，《内蒙古自治区人民代表大会财政经济委员会关于2024年自治区本级财政决算草案的审查结果报告》明确提出“要巩固退出地方债务重点省份成果”，确认内蒙古已正式退出全国12个重点化债省份名单，风险等级整体下降，部分旗县隐性债务清零，多个盟市和旗县退出高风险预警名单，高风险金融机构数量大幅压降，金融生态改善。依托中央支持、省级统筹、县域攻坚、资源造血和市场化转型，内蒙古实现了风险缓释、财力修复、平台转型与产业升级协同推进，相关化债实践经验具有参考价值。 （一）省级高位统筹，旗县精准攻坚 内蒙古构建了全区“一盘棋”的化债组织体系，由内蒙古自治区党委、政府主要负责同志任双组长的化债工作领导小组统筹全局，形成“1个总体方案+8个专项实施方案”的政策框架，并将化债成效纳入党政领导班子绩效考核，压实各级主体责任。 在实施层面，内蒙古自治区领导包联全部12个盟市，通过专班驻点、清单管理、销号推进等机制解决基层堵点；针对财力薄弱旗县，采取“一县一策”定制化方案，以省级统筹调度、额度倾斜、财力补助等组合措施推动高风险地区风险出清。 在风险防控方面，内蒙古结合边疆治理要求构建了差异化、精细化的三级体系。对各盟市、旗县实施红黄绿风险分类管理：红色地区严格执行“不批新项目、不新增专项债、不新增隐性债务”的严控措施，黄色地区适度管控，绿色地区合规推进建设。需要强调的是，严禁新增任何形式的隐性债务是对所有地区的统一要求。同时，内蒙古建立了“自治区—盟市—旗县”三级债务穿透式监测系统，对债务规模、融资成本、偿债覆盖率等核心指标动态预警。 在问责方面，严格执行举债终身问责制，2024年以来，内蒙古持续保持对新增隐性债务的高压监管与严肃问责态势，对各类违规举债行为坚持发现一起、查处一起、问责一起，明确债务监管要求与纪律红线。 （二）依托特殊再融资债券置换，优化债务结构缓释风险 针对债务散、成本高、县域弱的突出矛盾，内蒙古将特殊再融资债券置换作为化债“先手棋”。2023年9月26日，内蒙古率先披露特殊再融资债券发行文件，打响了全国一揽子化债的“第一枪”。当年10月9日，内蒙古成功发行三期特殊再融资债券663.2亿元，募集资金全部用于偿还拖欠企业账款。在政策实施中形成三大特点：一是政策倾斜用足用好，充分把握中央对资源型地区、财力薄弱地区的支持政策，实现大额、低成本、长期限资金落地；二是覆盖范围全域穿透，置换范围延伸至盟市、旗县、重点平台，对隐性债务、非标融资、拖欠账款应置尽置；三是期限结构显著优化，通过超长期限工具拉长久期，改变短期滚动偿债模式。 资料来源：企业预警通、wind，大公国际整理 2025年2月25日，内蒙古再次成功发行当年首批政府再融资债券649亿元，其中572亿元用于置换存量隐性债务，77亿元用于偿还到期政府债券本金。此次发行全场投标倍数达22倍，加权平均利率为2.15%，平均期限由上年的14年拉长至19年。通过大规模特殊再融资债券置换，内蒙古地方政府债务平均期限拉长，有效缓解短期集中兑付压力，降低了未来的利息支出成本，为平台转型、产业培育、财力恢复创造了时间窗口。 （三）分类推进平台整合转型，以资源注入赋能实体化市场化运营 内蒙古融资平台转型坚持“关停并转一批、重组做强一批、转型做实一批”的分类处置思路。对无资产、无主业、无现金流的“空壳”类平台坚决清理注销；对具备一定资产基础的平台，围绕区域优势赛道进行横向整合与纵向重组，推动平台向专业化、实体化方向转型。2024年，内蒙古将“蒙信贷”“蒙享+”等分散平台进行一体化整合，并建立风险补偿机制，设立不低于1亿元的民营中小微企业信用融资风险分担资金。 结合区域资源禀赋，内蒙古融资平台转型主要涵盖基础设施建设+新能源、资源整合开发、公用事业/园区运营市场化、农牧/乡村振兴四大方向（具体案例见表1）。在转型过程中，内蒙古及盟市层面统筹注入能源股权、矿业权、土地资产、特许经营权等有效资产，提升平台经营性现金流和资产质量，推动平台从“政府融资工具”回归“市场化主体”定位。 （四）依托能源稀土双优势，以产业造血构建可持续化债格局 内蒙古依托能源、稀土两大资源优势，将资源禀赋转化为财政实力和偿债能力，推动债务化解与地方发展同步进行。 一方面，能源产业作为“压舱石”，煤炭清洁高效利用、新能源大基地建设、煤电一体化协同推进，能源税收和国企利润上缴成为化债稳定的财力来源。内蒙古能源集团有限公司作为内蒙古自治区直属能源龙头，2025年经营利润同比增长36%、上缴税费同比增长46%，为化债提供财力支撑。 另一方面，稀土作为战略资源，通过产业集群化、高端化、价值化发展，带动资源税、项目收益、股权收益持续增长，为化债提供重要增量支撑。白云鄂博矿区依托稀土资源加快转型，2024年地区生产总值增长25%，规上工业增加值增长60%，固定资产投资增长105%，率先在包头市实现隐性债务清零，成为包头市债务率最低、风险等级唯一的绿色地区。同时，通过重大产业项目落地扩大税基、增加就业、提升区域综合财力，避免“为化债而化债”，实现债务风险化解与经济高质量发展相互促进。 （五）全面盘活存量资产，拓宽化债资金渠道 内蒙古系统盘点全区存量资产，建立台账、分类处置、市场化运作，多渠道补充化债资金。 在资源性资产盘活方面，内蒙古对矿山、风光指标、闲置土地、草原林地经营权等，通过公开出让、出租、作价入股等方式实现变现。2026年初，全区启动行政事业性国有资产清查，覆盖各级行政事业单位及社会团体，重点针对房屋、土地等固定资产补充定位信息，做到“见物见图、定位精准、权属清晰”，同步建立可盘活资产台账，精准识别低效、闲置资产，分类施策推动调剂、出租、处置或市场化运营，防止“边清边闲、前清后乱”。此外，风电光伏项目全面推行有偿供地，推进“上风下光”复合用地模式，以租赁或入股方式保障地方获得长期可持续收益。在基础设施资产盘活方面，对高速公路、供水、产业园区等，通过REITs、ABS等市场化工具盘活回笼资金，构建“投、融、建、管、退”的全流程运营模式。在财政存量资金盘活方面，通过产权交易平台盘活存量债权，创新设计“债务人承诺+诉讼兜底”双保障方案，实现资金回笼超4,000万元。存量资产盘活既缓解了当期偿债压力，又优化了国有资产配置， 提升了整体运营效率，为资源型地区化债提供了可持续的资金补充渠道。 三、现实挑战与长效治理：巩固化债成果迈向高质量发展 尽管内蒙古化债工作取得阶段性成效，但当前仍面临四大挑战：第一，区域财力不均衡制约化债均衡推进，蒙东、蒙西部分旗县财政自给率低、债务率偏高，对转移支付依赖度较大；第二，融资平台市场化造血能力不足，部分平台处于转型初期，盈利对能源、资源价格周期较为敏感，自我造血能力和抗风险能力仍需提升；第三，财政收入结构单一，对能源、稀土等上游行业依赖度高，新兴产业和现代服务业税收贡献偏低，多元支撑尚未形成；第四，债务长效管控机制仍需完善，全口径监测预警、偿债备付金、财政承受能力评估等制度有待进一步规范化，以防范风险反弹。 面向未来，内蒙古需从以下方面持续发力：其一，聚焦薄弱旗县攻坚，深化“一县一策”，力争2027年前后实现重点区域风险基本出清；其二，推动平台聚焦主业，提升经营性现金流对债务的覆盖倍数，降低政府信用依赖；其三，加快产业结构多元化，发展新能源装备、新材料、生态文旅等产业，培育接续财源；其四，健全偿债备付金制度，强化项目财政承受能力论证，严格落实终身问责；其五，支持优质平台提升信用评级，扩大直接融资，推动融资成本稳中有降。 随着化债成果持续巩固、产业结构不断优化，内蒙古将进一步实现从“债务风险化解”向“高质量发展”的跨越，模式对全国资源型地区、边疆地区及县域财力薄弱地区具有一定借鉴意义。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。