执行摘要
2025年12月17日，欧盟正式发布碳边境调节机制（CBAM）实施细则及配套授权法案，标志着该机制进入正式征收期。报告分析了CBAM制度细节上的空白与不确定性，包括第三国碳价扣减规则、碳信用抵扣、免费配额基准值下降趋势、核查程序启动延后、核查资源不足、第27a条款等，指出这些因素导致2026年CBAM运行初期合规风险较高、企业成本预测难度加大。
报告识别出三项对中国最具实质影响的重点议题：一是中国碳市场履约成本不被欧盟认可，二是欧盟拟有条件允许高质量国际碳信用纳入CBAM履约体系，三是CBAM与EUETS基准值调整实行“对称镜像”联动。建议构建综合应对体系：强化多边磋商争取“有效碳价”对等认定；优化公共服务构建“合规一体化”支撑体系；动态跟踪研判建立风险预警与情景测算机制；以我为主、互利共赢，培育高质量碳资产。
第一章研究范围与方法
本报告深度研判CBAM由过渡期向正式征收期跨越的关键制度安排与演进逻辑，聚焦欧盟尚待明确的三项重大政策议题开展前瞻性研究：生产国已有效支付碳成本的认可规则与计量方法；国际碳信用在CBAM中的潜在纳入路径与使用比例；EUETS免费配额规则修订、基准更新与CBAM“镜像适用/基准联动”的技术衔接。
第二章CBAM规则进展概览
2.1 CBAM关键进展
欧盟CBAM的法律基础包括《关于建立碳边境调节机制的(EU) 2023/956号条例》及其修正案《关于简化和加强碳边境调节机制的(EU) 2025/2083号条例》。2025年12月17日欧盟委员会发布的一揽子实施细则与授权法案，旨在落实核算、核查与执法细则，并为2026年1月1日起的正式征收期提供技术与程序基础。同日欧盟还发布了将CBAM征收范围扩展至钢铁铝下游产品的修法提案及其影响评估，提示了CBAM未来扩围与执法趋严的演进路线。
2.2 仍待明确的关键议题
综合欧盟官方及市场观察信息，CBAM制度运行仍存在若干重大不确定性，包括：第三国碳价扣减规则尚未公布；碳信用是否允许抵扣CBAM费用仍不确定；CBAM免费配额基准值下降趋势的不确定性；核查（Verification）的多重挑战；第27a条款适用范围与追溯调整的不确定性。
第三章关键结论及其政策含义
3.1 中国碳市场暂不被纳入欧盟“已付有效碳成本”认可范围
截至目前，中国全国碳市场仍缺乏总体排放上限（cap），免费配额比例较高，且尚未形成明确的有偿分配路径。在欧盟“实质负担”与“有效性”双重标准下，这类碳价难以被认定为可直接抵扣CBAM的“有效碳成本”。因此，现阶段，中国出口产品无法凭国内碳市场履约成本申请扣减CBAM费用。
3.2 欧盟未来可能将有条件地接受国际碳信用抵扣CBAM费用
虽然当前CBAM暂不允许任何国际信用作为抵扣手段。但欧盟气候目标及政策进展已明确指向有限的、高质量信用纳入机制。根据欧委会及相关研究机构的最新建议，未来欧盟将允许在严格清单管理下使用符合《巴黎协定》第6.4条（PACM）或经“相应调整”的第6.2条双边信用，预计最高抵扣比例为5%，但相关操作办法仍在制定中。
3.3 EUETS与CBAM免费配额基准调整节奏由欧盟内部制度自主设定
EUETS与CBAM在设计上遵循“对称镜像原则”，即EUETS内部免费配额逐步退出的节奏将直接决定CBAM对进口产品征收强度与基准参数变化。在制度路径上，欧盟将先通过修订EUETS相关授权条例确定2026-2030年新基准与免费配额分配规则，再由CBAM实施条例将这些基准映射为计算进口环节CBAM证书数量的技术参数。
第四章政策建议
建议各级政府和行业企业构建综合应对体系：持续深化全国碳排放权交易市场建设，完善具有中国特色的碳定价机制；强化多边磋商，争取“有效碳价”对等认定；优化公共服务，构建“合规一体化”支撑体系；动态跟踪研判，建立风险预警与情景测算机制；以我为主、互利共赢，培育高质量碳资产。
