所罗门群岛面临重建现金储备、提高公共支出质量和规范国内借贷的财政挑战。为应对这些挑战并融资必要投资，提升财政框架的有效性成为当务之急，需与加强基本公共财政管理（PFM）功能的工作同步推进。
财政挑战
一系列危机和里程碑事件导致所罗门群岛财政状况恶化：政府近年来持续赤字，支出压力来自应对疫情、霍尼亚拉骚乱、太平洋运动会和选举； logging 活动结构性衰退和疫情导致收入停滞，进一步加剧财政恶化。政府现金储备大幅消耗，公共债务近三倍于疫情前水平，其中昂贵国内债券显著增加（图1）。现金储备耗尽使政府面临流动性风险，并削弱其应对未来冲击的能力。尽管最新债务可持续性分析显示所罗门群岛整体债务风险处于中度水平，但预计在当前政策下，政府债务占GDP比重35%的阈值将于2030年代初被突破。
现有财政框架
所罗门群岛已实施部分财政规则，包括：
- 黄金法则：禁止政府为覆盖计划性经常预算赤字而借贷，仅允许为高优先级基础设施和发展项目借款，但存在例外条款；
- 债务规则：设定35%的公共债务占GDP比重上限和10%的债务服务占国内收入比重上限，并设定年度借款限额（2024年预算为5.58亿所罗门群岛元）。
然而，这些规则未能有效指导财政政策：黄金法则因发展支出持续增长（2023年达GDP的6%）而失效，且例外条款使用缺乏透明度；债务规则因债务规模始终低于上限而未起到约束作用，年度借款限额的逐步提高也未披露详细计算过程。
预算管理问题
所罗门群岛预算的中期规划和独立监督薄弱：
- 中期财政战略未纳入年度预算流程且自2014年起未在政府网站发布；
- 国会公共账目委员会（PAC）虽在近年取得进展，但中期展望讨论有限，且评估的独立性和公正性无法保证。
应对措施
现金短缺和支出控制虽缓解了财政恶化，但损害了公共支出质量，并抑制了私营部门经济活动和市场发展。
所罗门群岛在设计和运营财政框架方面面临多重挑战：
- 预算范围和控制有限（大量援助资金和外部优惠借款脱离预算管理）；
- 缺乏可靠及时的财政数据（2022年和2023年未经审计的预算结果直至2024年11月才发布）；
- 收入和拨款不可预测（商品价格波动和自然灾害导致经济和收入易受冲击）；
- 资源有限（财政部和财政部人员数量不足）。
这些挑战表明所罗门群岛尚无法实施完善的财政框架，亟需加强基本PFM功能。近期行动计划应包括：
- 预算编制：准备可信的预算总额估计，包括国内债券发行和援助资金，并保持支出在限额内；
- 预算执行：改善现金管理和预测，包括加强与援助方的沟通；
- 预算监督和透明度：及时发布预算文件（尤其是中期预算审查和预算结果），恢复发布月度和季度财政数据。
提升财政框架有效性
为应对重建现金储备、提高公共支出质量和规范国内借贷的挑战，提出以下政策工具：
- 中期财政锚：当前35%的债务占GDP比重上限仍适合作为中期债务锚。基于IMF财政事务部门工具箱的校准显示，35.7%的债务锚将使债务占GDP比重在十年内达到49%的风险低于5%（图3）；
- 操作规则：建议目标2025-2029年将国内融资的初级财政赤字控制在GDP的2.1%，2030年起控制在0.5%（图4），假设每年国内借款0.5%用于积累现金余额。
鉴于PFM基础薄弱，建议引入简单的事前预算编制指南作为过渡措施：
- 设定国内融资初级财政赤字上限（约GDP的0.3%，2029年前）；
- 政府应事后评估预算执行情况及财政前景是否与中期锚一致，并在预算结果报告中解释偏差；
- PAC可监督指南实施和中期财政前景。
结论
所罗门群岛需提升财政框架有效性，同步加强基本PFM能力。建议引入事前预算编制指南，设定国内融资初级财政赤字上限，并定期评估执行情况。政府应解释偏差并适时调整指南，PAC可发挥监督作用。
