数字政府建设发展研究报告 --新时代、新要求、新机遇下的发展形势与关键议题 (2024年) 中国信息通信研究院泰尔终端实验室中国信息通信研究院政策与经济研究所2024年12月 版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院,并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的,应注明“来源:中国信息通信研究院”。违反上述声明者,本院将追究其相关法律责任。 前言 党的十八大以来,我国数字化发展进入新的历史时期,以习近平同志为核心的党中央着眼时代发展大势和国内国际发展大局,围绕网络强国、数字中国等作出一系列重大决策部署。作为建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程,加强数字政府建设已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,为推进中国式现代化,构筑国家竞争新优势提供有力支撑。 我国数字技术创新持续取得突破,数字技术集成高、迭代快、渗透强、覆盖广等特点不断推动数字政府建设日新月异。本报告立足数字政府建设的新发展阶段,探究数字政府建设的本质意涵:一是数字政府建设是适应数字时代发展的必然选择;二是数字政府建设是对人民美好生活需要的敏捷回应;三是数字政府建设是政府治理模式变革的关键驱动。在此基础上,本报告进一步明确数字政府建设在新时代、新要求、新机遇下的发展要求:一是把握发展机遇,贯彻决策部署,抢占数字治理的标准规范高地;二是坚持人民至上,持续共建共享,助推数字政府建设提质增效;三是优化治理模式,提升治理能力,探索数字政府建设的韧性治理道路。 改革开放以来的四十余年间,我国紧跟世界信息化发展步伐,积极推进政府信息化建设,我国的数字政府建设大致经历了信息数字化 (1978—1992年)、业务数字化(1993—2001年)、数据业务化(2002—2016年)和数字政府(2017年至今)四个发展阶段。其中数字政府阶段的核心特征是政府信息化与社会信息化高度融合、全面发展,最 终实现国家治理模式、治理能力和治理体系的全面数字化转型与创新变革。 数字政府建设是一项复杂性系统工程,本报告在梳理我国数字政府建设现状与成效的基础上,坚持两点论和重点论统一,识别当前数字政府建设的三项关键议题:一是“一网通办”“一网统管”“一网协同”的三个“一”应用场景建设;二是数字政府的建设与运营;三是人工智能赋能数字政府建设。报告围绕三项议题按照现状成效、问题挑战、发展建议的思路展开具体论述,以期能够以数字政府建设重点领域和关键环节的研究推进,带动数字政府建设的全面健康发展与系统改进升级。 为系统梳理我国数字政府建设面临的主要问题,本报告从整体性视角出发,构建“两层四维五点”的数字政府建设问题分析框架,提出我国数字政府建设面临的五个主要问题:一是制度体系建设针对性时效性较为欠缺,二是数据资源“乘数效应”尚未充分激活,三是平台建设集约化程度有待进一步提升,四是新技术供需对接难限制履职能力升级,五是全流程数字政府评估及应用亟待加强。针对五类问题,报告提出数字政府建设的综合性发展建议:一是构建专业性长效化制度体系,二是深化公共数据资源开放共享,三是加强数字政府平台集约建设,四是推动需求牵引创新应用落地,五是推动全流程绩效评估及应用。 目录 一、数字政府建设的本质意涵与发展要求1 (一)数字政府建设的本质意涵1 (二)数字政府建设的发展要求3 二、我国数字政府建设的发展历程5 (一)信息数字化阶段(1978—1992年)6 (二)业务数字化阶段(1993—2001年)7 (三)数据业务化阶段(2002—2016年)7 (四)数字政府阶段(2017年至今)8 三、数字政府建设的现状与成效9 (一)体制机制更加顺畅,制度供给和组织保障不断增强10 (二)创新底座不断夯实,基础支撑体系日益完善12 (三)落地运行更加高效协同,政府履职效能显著提升13 (四)地方实践特色鲜明,“求同存异”发展趋势明显14 (五)整体建设协调推进,区域城乡群体发展水平日益均衡15 四、数字政府建设的关键议题16 (一)关键议题一:“三个一”应用场景16 (二)关键议题二:数字政府建设运营23 (三)关键议题三:人工智能赋能数字政府建设28 五、数字政府建设面临的主要问题34 (一)制度体系建设针对性时效性较为欠缺35 (二)数据资源“乘数效应”尚未充分激活36 (三)平台建设集约化程度有待进一步提升37 (四)新技术供需对接难限制履职能力升级38 (五)全流程数字政府评估及应用亟待加强39 六、新时代数字政府建设的综合性发展建议40 (一)构建专业性长效化制度体系40 (二)深化公共数据资源开放共享40 (三)加强数字政府平台集约建设41 (四)推动需求牵引创新应用落地42 (五)推动全流程绩效评估及应用42 图目录 图1我国数字政府建设的发展历程6 图2我国在联合国电子政务调查中排名及得分9 图3“三个一”应用场景与数字政府建设逻辑关系17 图4数字政府问题分析框架35 表目录 表1各省数字政府相关规划文件11 表2“三个一”应用场景有关政策文件17 表3我国各地区发布的政务领域大模型应用政策29 一、数字政府建设的本质意涵与发展要求 数字政府建设是政府运用数字技术变革组织形式、服务方式和治理模式,不断推进国家治理体系和治理能力现代化的过程。2017年以来,我国数字政府建设紧密围绕数字中国、网络强国战略构想步入发展“快车道”,数字技术集成高、迭代快、渗透强、覆盖广等特点推动数字政府建设发展过程“苟日新,日日新,又日新”。因此,站在数字政府建设的新发展阶段,实时更新、准确把握、适度前瞻数字政府建设的本质意涵,并在此基础上进一步明确数字政府建设在新时代、新要求、新机遇下的发展要求,对于切实遵循科学性思考、全局性谋划、系统性布局、协同性推进的思路与方法,开展好新一轮的数字政府高质量建设具有重要意义。 (一)数字政府建设的本质意涵 1.数字政府建设是适应数字时代发展的必然选择 随着新一轮科技革命与产业变革在全球范围内掀起数字化、网络化、智能化发展的强劲浪潮,人类社会大步迈入数字时代。在此背景下,世界各国加速“数字蝶变”,将数字政府建设与国家发展战略融为一体。《联合国电子政务调查报告2024》显示,在联合国193个成员国中,约有96.1%的国家和地区已出台国家层面的数字政府战略或等价性文件,通过数字政府建设推动实现经济社会可持续发展已成为全球共识。党的十八大以来,我国数字化发展进入新的历史时期,以习近平同志为核心的党中央牢牢把握信息革命的“时”与“势”,围绕网络强国、数字中国等作出一系列重大决策部署,将加强数字政府 建设作为建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程,贯穿于政治、经济、社会、文化、生态文明建设的各个方面,高位统筹、系统推进,以数字政府建设全面引领驱动数字化发展。 2.数字政府建设是对人民美好生活需要的敏捷回应 满足人民日益增长的美好生活需要,是我国数字政府建设的出发点和落脚点。一方面,以大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术的发展应用为部分传统复杂性治理问题的解决提供了新视野、新方法、新路径。另一方面,数字技术的发展应用不仅使部分原有的复杂性治理问题更加复杂,还催生出数字化转型这一新兴治理领域,带来诸如信息安全、隐私保护、数字鸿沟等新挑战、新问题、新矛盾。与此同时,随着我国经济社会发展和人民生活水平提高,企业和群众对政府的服务管理水平提出更高要求,抱有更个性多元的期待,加强数字政府建设正是党和国家主动谋新、积极施策,用好数字技术全面赋能国家治理和社会治理,对人民日益增长的美好生活需要做出的敏捷回应。 3.数字政府建设是政府治理模式变革的关键驱动 《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)中明确了加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,对加快转变政府职能,建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大。这表明,加强数字政府建设的过程就是加快推动政府治理模式变革的过程。变革的驱动性具体表现在四个方面:一是驱动政府治理工具的 变革,促使政府运用数字技术进行科学合理决策、精准高效施策、多元立体监策;二是驱动政府治理组织的变革,推动重塑治理主体在层级结构、权责体系、协同机制等方面的组织运行和管理方式;三是驱动政府治理路径的变革,帮助破除科层制下的“条块分割”困境,加快实现由碎片化治理向整体性治理的转变;四是驱动政府治理场域的变革,依托信息网络构筑起来的数字空间不断延展,成为数字资源集约共享、多元主体互动参与全新治理场域。 (二)数字政府建设的发展要求 1.把握发展机遇,贯彻决策部署,抢占数字治理的标准规范高地 2024年5月,国家数据局发布《数字中国发展报告(2023年)》显示,我国算力总规模居全球第二、高性能计算机持续处于全球第一梯队,先进计算、人工智能等关键核心技术不断取得突破,我国数字政府在线服务指数持续保持全球领先水平。这表明,我国数字政府建设在数字基础设施和数字技术方面具有一定优势。但在数字治理的制度体系,尤其是数字监管领域的标准规范方面,以欧美国家为主导的数字治理规则体系的“布鲁塞尔效应”仍未消弭,我国数字政府建设的“软实力”和国际话语权有待进一步提升。党的二十大报告指出,当前,世界百年未有之大变局加速演进,新一轮科技革命和产业变革深入发展,国际力量对比深刻调整,我国发展面临新的战略机遇。这要求我国数字政府建设必须适应新一轮科技革命和产业变革趋势,贯彻落实好党和国家的相关决策部署,在国家数字化力量的对决和对未 来科技制高点的争夺战中持续发力、纵深推进、补齐短板,加快抢占数字治理国际标准规范高地,不断以政府数字治理水平提高引领驱动综合国力和国际竞争力提高。 2.坚持人民至上,持续共建共享,助推数字政府建设提质增效 人民群众的获得感、幸福感、安全感是我国数字政府建设始终追求的目标。近年来,我国将“高效办成一件事”作为数字政府建设的突破口和优化政务服务、提升行政效能的重要抓手,切实践行了中央全面深化改革委员会第二十五次会议提出的“打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系,让百姓少跑腿、数据多跑路”的数字政府建设要求。广大人民群众既是数字政府建设的亲历者、见证者、受益者,也是数字政府建设的参与者、推动者、贡献者。这要求数字政府建设既要以推进社会公平为基石,进一步保障数字公平,弥合“数字鸿沟”,在共享数字政府建设成果的道路上“不掉一队、不少一人”,又要充分尊重人民群众的主体地位和首创精神,以人民群众的个性需求为出发点,以人民群众的多元参与为过程,以人民群众的共享共治为结果,以人民群众的认可满意为宗旨,在已有的良好成果基础上,进一步推进数字政府建设提质增效、提档升级,尽快实现“到2035年,与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备,整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成,为基本实现社会主义现代化提供有力支撑”的数字政府建设目标。 3.优化治理模式,提升治理能力,探索数字政府建设的韧性治理道路 数字时代下,万物互联、虚实融合、泛在感知的数字化转型特性催生出一系列复杂社会问题,要求政府积极将数字技术与政府治理结合起来,不断优化治理模式,提升治理能力,实现服务质量和管理效能的持续改进。因此,数字政府建设是数字时代推进国家治理现代化的必由之路。但数字政府建设是一项长期性、复杂性、艰巨性的系统工程,在把握数字时代机遇乘“数”而上的同时,还面临着严峻的风险与挑战。这要求数字政府建设要切实立足新发展阶段,准确把握新发展要求,在加快探索数字政府建设的韧性治理道路上谋新局、建新功,既要提升数字政府建设的韧性,即数字政府自身在防控预警能力、风险抵御能力、复杂环境适应力、突发情况反应力,以及灾后事后复原力等方面的能力提升,也要提升以数字政府建设引领驱动的数字经济与数字社会的韧性,即整体经济社会在数字化转型过程中智能、安全、稳定、高效、可持续的建设与发展。 二、我国数字政府建设的发展历