2024年降碳减污扩绿增长协同机制专题政策研究报告

降碳减污扩绿增长协同机制 1 2024 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 降碳减污扩绿增长协同机制专题研究 中国环境与发展国际合作委员会2024年年会 2024年10月 专题政策研究项目组成员 （中外组长、成员、支持专家及协调员姓名、单位、职务/职称） 中外组长*:（姓名按字母顺序排序） 何豪SPS外方组长，国合会委员，能源创新中心创始人 贺克斌SPS中方组长，国合会委员，中国工程院院士，清华大学环境学院教授，清华大学碳中和研究院院长 张永生SPS中方副组长，国合会特邀顾问，中国社会科学院生态文明研究所所长、研究员 中外成员*:（姓名按字母顺序排序） 杰弗里·瑞斯曼能源创新中心，工业项目高级主任雷宇生态环境部环境规划院大气所，所长迈克·奥博伊尔能源创新中心，电力项目高级主任 张红军Holland&Knight律师事务所，合伙人 张强清华大学地球系统科学系，教授，副系主任 朱跃中国家发展和改革委员会能源研究所，国际合作中心主任 支持专家:（姓名按字母顺序排序） 李忠国家发展和改革委员会能源研究所，副所长 扬·伊瓦·科斯巴肯高级研究员，国际气候研究中心CICERO（挪威） 托马斯·卡伯格能源领域高级主任；查尔默斯理工大学工业能源政策，教授（瑞典） 胡敏绿色创新发展研究院董事、创始人 胡涛湖石可持续研究院，理事长 张世秋北京大学环境科学与工程学院，教授 协调员*:（姓名按字母顺序排序） 鲁玺清华大学环境学院教授、碳中和研究院，院长助理 张秀丽能源创新中心，中国项目经理 其他项目成员*:（姓名按字母顺序排序） 高朋能源创新中心，执行总裁 艾丽·纽曼能源创新中心，创始人项目经理 边少卿清华大学环境学院，助理研究员 付林清华大学建筑学院，教授 戢时雨国家发展和改革委员会能源研究所，助理研究员 李东雅国家发展和改革委员会能源研究所，助理研究员 刘建国国家发展和改革委员会能源研究所，国际合作中心副主任 鲁虹佑劳伦斯伯克利国家实验室 尼克·萨韦能源创新中心，工业项目分析师 滕腾清华大学环境学院，科研助理 田智宇国家发展和改革委员会能源研究所可持续发展研究中心，主任 王家兴清华大学环境学院，科研助理 汪劲北京大学法学院，教授 温章生态环境部环境规划院大气所，助理研究员 吴凯杰北京大学法学院，助理教授 姚鸣奇中国社会科学院生态文明研究所，研究助理 伊文婧国家发展和改革委员会能源研究所能源效率研究中心，副研究员 禹湘中国社会科学院生态文明研究所气候变化经济学研究室，室主任/研究员 郑逸璇生态环境部环境规划院大气所，副研究员 邹乐乐能源创新中心，政策分析师 周楠劳伦斯伯克利国家实验室 *本专题政策研究项目组联合组长、成员及支持专家以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单位，亦不代表国合会观点；课题研究结果不一定反映所有专家的观点。本报告作为中国环境与发展国际合作委员会年会材料，供参会嘉宾参阅。 执行摘要 降碳减污协同增效是新发展理念下促进经济社会全面绿色转型的关键措施，也是实现美丽中国建设和“双碳”目标的必然选择。由于污碳排放具有同根同源的特征，协同推进降碳、减污、扩绿、增长是推动绿色发展和实现美丽中国目标的关键举措。 本专题就降碳减污扩绿增长协同机制主题展开了深入探讨。报告第一部分针对中国减排与经济增长之间的关系进行了分析，并就如何树立减排促进经济发展观念等提出针对性建议。第二部分，报告对国内外空气质量指标发展历程进行了详细梳理，并提出我国空气污染与碳排放协同控制的路径与治理体系建设方案。在此基础上，报告选取了电力和工业两个温室气体和污染物排放的主要部门，对其降碳减污协同控制进程、重点治理问题和关键举措进行了分析，对电力供需发展态势与驱动因素，及工业供暖的电气化开展分析，提出低碳转型与降碳减污协同增效的政策建议。最后，报告针对降碳减污法规的制定与执行进行了探讨，对降碳减污理念在生态环境法中的贯彻进行了详细梳理，以及对通过公益诉讼落实降碳减污协同理念的思路和实践进行了分析，并提出了完善降碳减污法规制度的政策建议。 本专题的研究主要发现和结论如下所示： （一）扩绿增长：减排如何促进经济增长 降碳减污过程可以被视为熊彼特式的“创造性破坏”，通过倒逼传统经济单元技术进步和效率提升，促进高新经济的增长，对经济增长的韧性和效率的提升提供了动力。然而，部分主体对降碳减污促进经济发展观念的认知存在局限性，只关注于减排造成的短期成本冲击，并受传统发展模式惯性和政策机制传导障碍的影响，对降碳减污促进经济的高质量发展造成了阻碍。 减排激发了生产技术的革新和生产方法的变革，促使传统高碳行业进行技术升级和效率提升，推动绿色低碳的新型经济与产业跨越式发展，例如中国正在从领先 世界的可再生能源与新能源汽车产业中受益。围绕提高效率促进经济增长和减排、运用市场机制促进外部成本内部化、减排推动经济增长点革新，以及促进经济非物质化发展四个方面，推动中国形成更加完善的政策治理体系，促进降碳减污与产业协调发展。进一步通过增强减排加速产业升级与经济增长的内在动力，改变减排负担论的传统观念，建立健全以减排带来的绿色机遇的政策措施体系，并提高政府、行业、公众的绿色发展理论水平与实践能力；重视技术创新，围绕重点行业、重点领域、重点任务开展绿色低碳技术创新，加快低碳和无碳技术产品化与产业化进程；推动绿色消费，进一步带动相关产业绿色转型与新兴绿色产业建立与发展；充分考虑减排可能带来的各种不对称影响，兼顾各主体的切实利益，鼓励女性参与减排政策制定和实施，充分发挥女性参与和性别主流化对减排促进经济增长的作用，促进减排收益有效分配的公正转型。 （二）空气质量标准升级时间表、污染减排的源头控制和脱碳潜力评估 中国空气质量治理取得了显著进展，2013-2023年间，全国PM2.5、SO2平均浓度分别下降54%、81%，重污染天数减少90%，但与WHO最新标准仍然存在差距。环境空气质量标准近年来在支撑大气环境管理、改善环境空气质量、保护人体健康和生态环境、促进经济社会绿色发展等方面均发挥了重要作用。对空气质量标准的制定应参考国内外最新的大气污染对人体健康的研究成果，并探索中国人口暴露浓度评价方法，基于本土化环境健康研究成果选取适合我国的污染物浓度标准限制；随着空气质量监测网络在区县、乡镇等地进一步拓展，需扩展建立全地域空气质量评价方法；以支撑“美丽中国”建设、“双碳”目标要求为导向，兼顾中国国土面积大、区域发展不平衡的情况，对于达标难度比较大的部分地区应设置过渡期目标值。 同时，本章对中国空气污染与碳排放协同控制路径治理进程与挑战的评估结果表明：在降碳减污协同治理战略方面，协同推进降碳减污有望大幅降低治理成本，建议持续深化降碳减污协同治理，全面推动经济社会发展的绿色转型；在碳中和技术路径选择方面，不同的碳中和技术路径选择将显著影响空气质量改善效果，应从健康效益、经济成本的双约束条件出发，将空气质量协同效益纳入碳中和技术路径选择的决策因素；在区域治理策略方面，碳中和目标下各区域清洁空气协同效果差异显著，建议制定因地制宜的治理策略，提升协同治理针对性；在行业治理策略方面，电力、工业、交通等重点行业对温室气体排放及空气污染均有显著贡献，建议强化重点行业协同治理，提高治理效率及效益。 （三）降碳减污：促进电力部门低碳转型 电力的清洁化和终端用能的电气化是实现降碳减污的重要手段。中国电力需求快速增长，2023年中国全社会用电量达到9.2万亿千瓦时，同比增长6.8%。经济增长是用电量增长的直接驱动因素，除此之外，终端用能电气化、数字经济发展、新能源相关产品产量快速增长等也对全社会用电量增长有较大影响。随着数字化进程不断加深和制造业内部结构调整，电力需求的增长或将进一步加快。 降碳减污目标下，2030年电力需求将进一步增长到12-14万亿千瓦时，2040年增长到16-18万亿千瓦时，其中工业和建筑部门是主要用电部门。非化石能源装机占比从当前的53%提升至2030年的60%-69%，2040年提升至75%-91%，煤电装机持续下降，2030年降至27%-30%，2040年降至7%-20%。为应对风光发电波动性带来的挑战， 2030年需求侧响应、新型储能和抽水蓄能将达到8.9-9.5亿千瓦，2040年达到23-26亿 千瓦。跨区域输电将更加频繁，到2030年，西北到华中、东北到华北、华北到华东等是主要的跨区输电通道，2040年华东到华中、华中到华东、华南到华中等中-东南部之间跨区输电的重要性也将凸显。电力部门低碳转型进一步加速，电力排放强度进一步持续降低，到2030年下降到0.43-0.47kgCO2/kWh，2040年达到0.15-0.3kgCO2/kWh。 针对中国电力部门降碳减污协同发展路径，本章提出以下几点政策建议：一是积极促进非化石能源发展，推动电力部门低碳转型；二是持续推进煤电升级改造，提升煤电高效、清洁、低碳、灵活、智能化水平；三是构建适应新型电力系统的储能体系，提升电网稳定性；四是加快重大前沿能源技术创新发展，夯实能源低碳转型基础；五是建设统一现代能源电力市场体系，促进电力资源在全国范围优化配置。 （四）降碳减污：推动工业用热电气化转型 中国工业用热几乎100%由化石能源提供，加速工业供暖的电气化是推动工业部门降碳减污协同发展的重要举措。本章通过对电阻式电锅炉、工业热泵和热电池三种重点技术开展分析，从成本、能源消耗、碳污排放多个角度分析了各技术推广潜力。分析结果表明，工业热泵和热电池的平准化制热成本在中国具有很强的竞争力，如果考虑碳价，低温热泵将成为最具成本效益的工业供暖技术；热电池和高温工业热泵的成本较高，但与化石技术相比仍具有广泛的竞争力，尤其是在考虑到碳成本、环境限制和当地可再生资源的情况下。与其他技术相比，工业热泵可节省50%-80%的能源使用。且随着中国电网的逐步脱碳，推广电气化技术将是工业供热脱碳的最 佳长期解决方案。 为促进工业供热电气化技术的应用，应采取包括支持研发、教育工业企业、促进煤电平价的机制、清洁生产的财政激励措施以及制定能效和排放标准的一系列措施，并优先考虑能带来最大效益的工业设施电气化，如电网脱碳程度较高的地区、受当地污染物影响的地区以及当地有低碳发展目标的地区。 （五）降碳减污法规制定与执行报告 中国现行环境法律法规及其执行与降碳减污协同增效理念的要求尚存差距，而当下的立法与司法实践为落实降碳减污协同增效提供了机会。本章通过探讨以生态环境法典编纂以及完善环境公益诉讼来落实降碳减污协同理念的思路，并提出对降碳减污法规制定与执行的政策建议：首先，确立降碳减污的基本原则与制度，一是通过立法目的和基本国策条款，为降碳减污协同理念提供明确的法律依据，二是通过系统治理原则条款将降碳减污协同理念转化为具有拘束力的法律原则，三是在生态环境治理手段条款中贯彻降碳减污协同理念。其次，拓展污染控制制度的降碳功能，一是更新污染控制立法理念引入“降碳减污协同治理原则”，明确各级人民政府及其生态环境部门职责，二是完善污染控制一般制度契合降碳减污协同治理需求，三是在大气污染控制专章针对性创设专项制度。再次，提供专门的降碳法律制度，一是在资源综合利用环节专章中，通过全环节节能和循环利用推动降碳减污协同，二是在绿色能源专章中，遵循可再生能源增加与能源节约的编纂思路开展制度规范的设定，三是在应对气候变化专章中围绕减缓与适应展开，规定温室气体排放总量和强度控制、气候变化统计核算、碳排放配额分配、碳排放权交易等一系列制度。再其次，推动多元主体参与环境公益诉讼落实降碳减污协同增效理念，一是检察院进一步探索在碳汇保护、大气污染公益诉讼等领域开展民事与行政公益诉讼的思路，二是政府尝试提起同降碳减污协同相关的生态环境损害赔偿诉讼，三是保障社会公众组织提起降碳减污协同相关的民事公益诉讼的路径。最后，探索降碳减污协同增效的裁判规则与专门规则，一是司法机关在环境资源审判中应贯彻严格的环境保护制度和法治，提升环境违法行为成本，二是把握生态环境法典编纂与公益诉讼