江苏省隐债化解进展梳理

www.ccxi.com.cn 特别评论 江苏省隐债化解进展梳理 中诚信国际 2024年12月 目录 要点1 主要关注因素2 结论17 联络人 作者 政府公共评级部 张晨奕cyzhang@ccxi.com.cn 朱 洁 021-60330988jzhu@ccxi.com.cn 魏 芸 021-60330988ywei@ccxi.com.cn 黄华悦hyhuang@ccxi.com.cn其他联络人 江苏省隐债化解进展梳理 江苏省围绕“三债统管”的理念推进政府债务、隐性债务和融资平台公司经营性债务的监管工作，目前隐债化解进度整体快于规划，且各地市严格按照省债务管控要求，在区县隐债清零及化解、平台转型及数量压降、债务规模管控、债务成本下沉等方面取得了较为明显的效果。中长期来看，江苏省隐债化解将平稳推进，凭借自身强劲的经济财政实力及有效的债务管理手段，整体债务风险管控将保持高质、高效。 要点 江苏省是中国经济最发达的省份之一，近年来保持较快的经济增速，同时完整的产业链和良好的产业布局构筑了坚实的税收基础，政府财力雄♘。江苏省政府债务规模高企，显性债务规模位居全国第四位，隐性债务规模亦居于国内首位，负债率及债务率处于国内较高水平，整体面临较为严峻的化债压力。 针对地方政府债务问题，中央层面多次开展置换债以缓解隐债风险，2024年11月8日以来，江苏省隐债置换规模走在全国前列，在有效缓解全省债务压力的同时，将助力地方加快释放发展动力。 江苏省在债务管控和存量债务化解方面制定了一系列管理措施，围绕“三债统管”的理念推进政府债务、隐性债务和融资平台公司经营性债务的监管工作，引导债务增速、融资结构调整及融资成本下行起到了较好的作用，为江苏省提升了债务风险安全边界。 江苏省整体化债进度快于规划，各地市严格按照省债务管控要求，在区县隐债清零及化解、平台转型及数量压降、债务规模管控、债务成本下沉等方面取得了较为明显的效果，且在防范尾部风险方面，也通过采取设立“风险周转金”、“资金池”等方式，有效缓解了部分区县的债务风险。 在严格的省内管理下，江苏省城投债发行规模2022年出现近五年内的首次下滑，同时净融资规模呈现收紧态势；发行利差逐年回落，苏北等经济相对偏弱地市成本下降效果更为突出；相对的，城投企业整体债务规模不断压降，且短债占比2023年以来亦出现下滑，短债压力有所缓释。 1江苏省隐债化解进展梳理 中诚信国际特别评论主要关注因素江苏省是中国经济最发达的省份之一，近年来保持较快的经济增速，同时完整的产业链和良好的产业布局构筑了坚实的税收基础，政府财力雄♘。江苏省政府债务规模高企，显性债务规模位居全国第四位，隐性债务规模亦居于国内首位，负债率及债务率处于国内较高水平，整体面临较为严峻的化债压力。江苏省是中国经济最发达的省份之一，经济体量庞大，且近年来保持了较快的经济增速。2023年江苏省实现地区生产总值（GDP）12.82万亿元，仅次于广东省，经济总量占全国比重达10.2%，稳定发挥了全国发展“压舱石”作用；同比增长5.80%，增速高于全国0.6个百分点，整体较2022年增长3个百分点；2024年1~9月，江苏省实现地区生产总值（GDP）9.77万亿元，同比增长5.70%。较高的经济增速呈现出江苏省生产稳定、消费恢复、出口回升的良好态势，展现了较强的经济韧性和活力潜力。产业方面，江苏省是工业大省，拥有完整的产业链和良好的产业布局，2023年全省工业经济延续恢复向好态势，当年全省工业增加值同比增长7.6%，增速较2022年回升2.5个百分点，保持相对较高的增长水平，工业生产平稳向好。具体来看，在江苏省列统的40个行业大类中，31个行业实现增加值同比增长，行业增长面77.5%，较2022年提升7.5个百分点；15个行业增速超过10%，其中电气机械、汽车、化工、铁路船舶、石油加工、化纤等行业分别增长15.9%、15.9%、10.6%、15.2%、18.9%、23.1%；15个行业增加值增速较2022年加快5个百分点以上，其中化工、钢铁、电力热力、有色、家具等行业增速实现由负转正。先进制造业方面，江苏省以装备制造、高技术制造、专精特新企业等为代表的先进制造业增势总体向好，全省工业结构趋于改善；一方面在在电气机械、汽车、铁路船舶等行业支撑下，装备制造业增加值同比增长7.8%，增势稳健；一方面，受消费电子市场需求回暖影响，叠加智能手机新品上市备货因素，电子及通信设备制造业生产加快，高技术制造业回升明显；另一方面，1,352家国家级专精特新“小巨人”工业企业合计实现增加值同比增长10.7%，高于全部规上工业企业3.1个百分点，增长较快。 财政实力方面，2023年江苏省一般公共预算收入为9,930亿元，仅次于广东省，同比增长7.3%，较2022 年上升14.9个百分点；近年区域内土地市场行情呈现一定波动趋势，但政府性基金收入仍然是江苏省地方政府财力的重要补充，当年规模达到10,316.13亿元。财政平衡方面，江苏省财政平衡能力强，2023年为65.15%，较上年提升3.02个百分点，仅次于上海、北京、广东和浙江四地。总体来看，江苏省2023年经济财政水平在在全国31个省市中处于前列，但受土地出让收入下降影响，综合财力出现下降，地方财政运行压力增大。 图1：2023年全国各省GDP规模及增速图2：2017-2023年江苏省GDP规模及增速 2 江苏省隐债化解进展梳理 中诚信国际特别评论 数据来源：wind，中诚信国际整理 数据来源：wind，中诚信国际整理 图3：2017-2023年江苏省一般公共预算收入规模及增模 图4：2017-2023年江苏省政府性基金收入规模及增速 数据来源：wind，中诚信国际整理 数据来源：wind，江苏省人民政府官网，中诚信国际整理 图5：2023年全国各省一般公共预算收入+政府性基金收入分布、规模及增速 数据来源：wind，中诚信国际整理 图6：2023年全国各省一般公共预算收入、一般公共预算支出及财政平衡率比较 数据来源：wind，中诚信国际整理 截至2023年末，江苏省地方政府债务限额为23,850.24亿元，其中一般债务限额8,171.28亿元，专项 3江苏省隐债化解进展梳理 中诚信国际特别评论债务限额15,678.96亿元；地方政府债务余额为22,732.83亿元，其中一般债务余额7,667.02亿元，专项债务余额15,065.81亿元。从显性债务口径看，2023年江苏省地方政府债务余额为22,732.83亿元，规模位于全国第四位，较上年下降一个位次，相比2022年地方债务余额增加2,038.78亿元，同比增长9.85%。2023年江苏省债务率为81.38%，较2022年上升7.38个百分点；负债率为17.73%，较2022年上升0.90个百分点。2024年11月8日，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安介绍，2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。以中诚信国际测算的纯城投企业有息债务规模来看，江苏省纯城投企业有息债务国内占比约为16.40%，近年来占比持续走低但一直居全国首位；以此测算，2023年江苏省隐性债务规模约为2.35万亿元1。考虑隐性债务后，江苏省负债率为36.02%，低于欧盟60%警戒线；但债务率达到165.33%，大幅超过国际100%警戒标准。针对地方政府债务问题，中央层面启用置换债以缓解地方债务风险，前期置换额度主要集中于12个重点省份，2024年11月8日十四届全国人大常委会以来，江苏省置换存量隐性债务的再融资专项债务发行规模走在全国前列，在有效缓解全省债务压力的同时，将助力地方加快释放发展动力。分税制改革导致地方上财权与事权的不匹配，催生了地方政府隐性债务的出现和发展，而随着地方政府融资平台信贷和债券融资规模的迅速扩张，债务风险逐步显现，由此中央层面进行了多轮置换债。第一轮为2015年至2018年国内统筹开展“置换债”置换“非政府债券方式举借债务”，部分隐性债务得以显性化。2014年新《预算法》颁布，对地方政府债务进行清理甄别并赋予地方政府发行地方政府债券权力。同年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出要规范地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府债务风险。2015年3月，全国人大常委会预算工委组成调研组，对地方政府债务进行摸底，结果显示，截止2014年末全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，其中仅8%为地方政府债券。同年财政部下发《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，提出“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换”。1江苏省隐性债务余额=全国隐性债务余额*（江苏省纯城投企业有息债务规模/全国纯城投企业有息债务规模） 4 江苏省隐债化解进展梳理 图7：2023年全国各省显性债务规模、债务率及负债率 图8：2017-2023年江苏省纯城投企业有息债务规模及国内占比 数据来源：wind，中诚信国际整理 数据来源：中诚信国际区域风险数据库 中诚信国际特别评论 2015-2018年，全国各地政府共发行了12.24万亿元置换债，分省份来看，江苏、贵州、辽宁、浙江、山东等省政府债置换规模较高，均超过7,000亿元；第二梯队为湖南、四川、广东、云南四省，置换隐债规 模在5,000-7,000亿元左右。 第二轮在2019年，中央层面主要在债务压力较大的省市选择建制县作为隐性债务化解试点，湖南、贵州、云南、辽宁、内蒙古、甘肃6个省份的部分建制县纳入试点，通过发行置换债来置换隐性债务，同时江苏省作为非试点省份，也积极参与化债工作，发行了150亿元置换债，有助于缓解地方债务压力，降低 债务风险。2019年全年，上述7省合计发行规模1,579亿元，其中，贵州、湖南发行规模均超过300亿元，甘肃省发行规模最少，仅60亿元；从债券类型来看，专项债规模956亿，占比约61%；一般债发行623亿，占比约39%。第三轮为2020年12月至2022年6月，各省市利用“特殊再融资债”置换隐债。2018年5月，财政部在《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》首次提到了“再融资债券”，并将其定义为用于偿还部分到期地方政府债券本金的债券，不能直接用于项目建设。至2020年末，再融资债的资金用途发生改变，从此前的“偿还到期政府债券”变为“偿还政府存量债务”，而地方政府债务中除了包括地方政府债券，还包括隐性债务，因此市场普遍将可用于偿还隐债的再融资债称为“特殊再融资债”，其也成为置换隐债的重要地方债品种。其中，2020年12月至2021年9月，全国共有29个省份发行了6,128亿元的特殊再融资债券，均为本轮建制县区隐性债务风险化解试点的再融资债。2021年10月北京、上海、广东开启了全域无隐性债务试点工作，至2022年6月三地特殊再融资债发行额依次为3,252.26亿元、654.80亿元和1,086.55亿元（不含计划单列市深圳的48.20亿元），合计5,041.81亿元。至此，第三轮合计发行规模合计1.12万亿元，其中江苏省在本轮置换债发行中于2021年1月发行了322亿元的特殊再融资债。 图11：第三轮建制县区隐性债务化解试点图12：全域无隐性债务试点地区特殊再融资债对应再融资债发行额（亿元）发行规模(亿元) 5 江苏省隐债化解进展梳理 图9：各省市2015-2018年发行置换债规模统计（亿元） 图10：2019年7个省份发行置换债规模统计（亿元） 数据来源：wind，中诚信国际整理 数据来源：wind，中诚信国际整理 中诚信国际特别评论新一轮，2023年7月中央政治局会议以来，一揽子化债工作持续展开，10月特殊再融资债再度开启，各地化债进程快速推进。2023年10月至2024年11月13日，29个省市累计发行194只特殊再融资债