从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展——地方政府隐性债务专题(八)

摘要 ■截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文进行全面梳理。 ■2022年：化债成效 （1）隐债化解迎难推进。①12个地级市提及完成年度化债任务。分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份，其中江苏数量最多，包括无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江等。②8个地级市披露债务率“颜色”。3个地级市涉及“降档”，包括镇江、鄂尔多斯（部分区）、乌海（部分区）；4个地级市“颜色”维持，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。③通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险，包括南通、盐城、湘潭等。 ④局部隐债清零推进。扬州、荆门、咸宁、随州提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首 批隐性债务清零旗区。此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理， 2022年还有广东、上海、北京全域，以及西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南的部分区域推进隐债清零相关工作。 （2）化债举措推陈出新。部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案，包括化债贴息资金（乌兰察布）、债务重组（黔东南）、高息债务置换（常德）等，镇江和湘潭还提出了较具系统性的化债方案。 （3）城投整合进展突出。城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一，整合成果体现为①国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；②国企资产和营收规模增加，如无锡、长沙、福州、泉州等；③国企评级提升，如泰州、洛阳、铜陵、遂宁等。值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的整合计划。 （4）政策资金多点托举。在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用，包括①政策性开发性金融工具，投放额度较高的地级市包括宁波、青岛、无锡、马鞍山、赣州等 （均为全省首位）；②专项债，披露数据的地级市中，获取金额较高的包括青岛、烟台、南昌、赣州、无锡等；③制造业 中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是区域获取政策性资金的来源。 （5）创新融资缓释压力。在主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、 ABS、乡村振兴债、境外债等。 （6）遏增化存原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”的基本原则。 ■2023年：三点期待 （1）地方债务管理“各显神通”。多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线,提出了各类债务管理措施，包括事前-限制增量、事中-风险监测和预防、事后-应急准备三类。 （2）化债试点仍然可期。2021年建制县隐债化解试点扩容、2022年国发2号文提出支持贵州“在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”后，2022年化债试点推进的信息较少，但在最新的政府工作报告中，部分地级市提及了2023年将争取化债试点相关信息，主要为贵州、辽宁的部分地级市。如贵州黔南州提出“全力争取国家和省债务风险等级降级试 点”，辽宁营口提出“推动实现高风险县（市）区化债试点全覆盖”，辽宁盘锦提出“争取全域纳入国家化债政策支持范围”，2023年化债试点推进以及相关政策资金支持仍值得期待。 （3）部分地级市政府工作报告对部分平台的评级、规模、综合实力等提出明确目标，在区域基本面稳定的情况下，可关注此类平台的投资机会。淮安、铜陵、开封、景德镇、银川等对部分主体提出提升评级的目标，福州、淮南、开封、焦作 等提及重点做大做优部分主体。 ■风险提示：信息提取偏差、样本偏差、信用风险超预期等。 正文 截至2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文对148份政府工作报告进行全面梳理。 12022年：化债成效 1.1.隐债化解迎难推进 2022年，在疫情反复、房地产下行、留抵退税等多重因素的影响下，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条仍在持续推进。 （1）12个地级市提及完成年度化债任务 12个地级市在政府工作报告中提到2022年的化债任务已完成，主要分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份。江苏是提及完成年度化债任务地级市最多的省份，包括无锡、扬州、淮安、宿迁和镇江，其次是内蒙古，鄂尔多斯、乌兰察 布、乌海均提及完成隐债化解任务。此外，河南漯河和辽宁沈阳也提及超额完成化债任务，湖南株洲获评全省年度化债工作优秀市县和化债成效突出地区，贵州黔南州隐性债务化解完成率排全省前列。（注：仅根据政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成。） （2）8个地级市披露债务率“颜色”，多数降档或维持 8个地级市在政府工作报告中提及了债务率“颜色”。3个地级市债务率“颜色”涉及降档，包括镇江（“脱红”）、鄂尔多斯 （部分区“脱红”）、乌海（市本级和部分区“脱红”）；4个地级市债务率“颜色”保持不变，包括苏州（维持绿色）、徐州 （维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。此外绥化市披露了市本级和10个县(市、区）的最新债务率颜 色（6绿、4黄、1橙）。 （3）通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险 部分地级市通过压缩债务规模、降低融资成本、优化融资结构等降低债务风险。如南通2022年“政府性债务总额和成本首次实现‘双下降’，综合成本降至有监测以来最低”，盐城2022年“政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP”，湘潭“有效优化了债务结构，降低了债务成本”，大连“政府债务风险明显降低，星海湾集团等企业债务风险稳妥化解”。 （4）局部隐债清零推进 部分区域隐债清零推进，以村级债务为主。根据政府工作报告，扬州、荆门、咸宁、随州均提及村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。 此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年除广东、上海、北京推动全域隐债清零外，西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南等省份的部分区域也推进隐债清零相关工作。 1.2.化债举措推陈出新 部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案。 （1）化债贴息资金。乌兰察布政府工作报告提及，“争取自治区‘四个一批’化债贴息资金3.85亿元，完成政府隐性债务年度化解任务”。此处“四个一批”为内蒙古2022年实施的化债政策（清零一批、置换一批、贴息一批、划转一批），其 中“贴息一批”为49个债务中高风险旗县提供贴息资金42亿元，贴息资金下达后全部用于偿还债务利息，腾出的预算资金全部调整用于偿还高息贷款。煤价上涨带来财政收入改善为贴息化债提供了支撑，内蒙古2022年一般预算收入实现2824.4亿元，完成年初预算的117.7%，增长20.2%。 （2）债务重组。贵州部分区域响应国发2号文、财预114号文的要求，强调推动债务重组缓解偿债压力，如黔东南提出 2023年将“通过债务重组进一步缓债”。 （3）高息债务置换。2022年4-8月宽松的流动性环境中，部分区域城投顺势推动高息债务置换。如常德提出，“开展降息减债攻坚，推动存量高息债务置换，节约利息支出8.8亿元”。 （4）部分地级市提出较具系统性的化债方案。如镇江“强化‘化债也是政绩’的理念，深入推进‘脱红’、‘破冰’、‘削 峰’、‘强基’四项计划”；湘潭对平台公司实施“资产重组、债务重组、功能重组”，推动平台公司“缩表、降息、瘦身、赋能”，“矢志成为全省乃至全国破解债务难题先锋”。 1.3.城投整合进展突出 城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一。整合成果体现为：（1）国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州、芜湖等；（2）国企资产和营收规模增加，如无锡市属国企“资产规模实现两位数增长，营收规模全省领先”，长沙城发集团、湘江集团实现“千亿资产、百亿营收、十亿利润”，福州、泉州等市属国企资产总额明显增长。（3）国企评级提升，如泰州“1+N”国企改革体系基本形成，市城投集团获AAA评级；洛阳国晟集团、文旅集团分获AAA、AA+信 用评级；铜陵西湖投资集团获AA+主体评级；遂宁遂投集团获AA+主体评级；广安投资集团获AA+主体评级等。 值得关注的是，多数地级市进一步提及了2023年的城投整合计划。如泰州提出“坚持分类改革方向，推动国资国企战略性重组和专业化整合”；扬州提出“持续推进经营性国有资产集中统一监管”；洛阳提出“加快市属国企市场化转型、专业化整 合，6月底前公交集团完成股权划转、热力集团组建到位”；衡阳提出“开展平台公司经营性资产三年倍增行动”；南昌提出“进一步做强做优做大国有资本和国有企业,唱响国企改革‘南昌模式’”；赣州提出“加大市属国有资本投资运营公司改革试点力度”等。 1.4.政策资金多点托举 在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用。 （1）政策性开发性金融工具。根据各地级市在政府工作报告中的披露，2022年政策性开发性金融工具投放额度较高的地级市包括宁波（141.4亿元，全省首位）、青岛（115亿元）、无锡（全省首位）、马鞍山（52.2亿元，全省首位）、赣 州（全省首位）、等。根据我们在《370个政策性开发性金融工具项目解析：哪些城投获取资金多？》中的统计，广东、浙江、山东等省份是政策性开发性金融工具获取大省。（2）专项债。较多地级市在政府工作报告中提及了专项债获取情况，金额较高的地级市包括青岛（488亿元）、烟台（168个项目获专项债券支持277.7亿元）、南昌（120.7亿元）、赣州（全省第一）、无锡（全省第一）等。（3）制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是城投获取政策性资金的来源。 1.5.创新融资缓释压力 在城投主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债等。 （1）REITs。常州提出2023年“力争在REITs项目上实现突破”，扬州提出“探索REITs等多元化投融资模式”，苏州提出“新增一批基础设施公募基金（REITS）”，济南提出“策划实施一批PPP项目，稳步推进基础设施REITs试点”；（2）ABS。长沙提出“成功发行全省国有企业首单类REITs”，赣州“经开区落地全省首单知识产权证券化项目”；（3）其他 （乡村振兴债、美元债等）。九江“获批历史首单优质企业债和全省首单乡村振兴债”，德阳“成功发行3.5亿美元外债，是 建市以来发行的首笔境外债券”。 1.6.遏增化存原则稳定 大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”基本原则，部分地级市的表述较为坚决。如芜湖提 出“坚决杜绝新增隐性债务铺新摊子，防范国有企事业单位‘平台化’”，盐城提出“加强政府债务及国有企业投融资管理，坚 决控制增量、化解存量”，宿迁提出“坚决遏制增量、化解存量，确保完成省定债务化解任务”，新乡提出“坚决遏制隐性债务增量，严禁违规变相举债、虚假化债”等。 22023年：三点期待 2.1.地方债务管理“各显神通” 不发生区域性系统性风险仍是底线。在房地产、金融、地方债务等潜在风险叠加下，多数地级市都强调了“不发生系统性风险”的底线。部分地级市明确强调债务如期兑付，提及“刚兑”等表述，如贵州黔南州提出“公开市场‘刚兑’债务未发 生‘爆雷’”，吉林松原市提出“顶住了非标刚兑债务偿债高峰”。 在不发生系统性风险的底线下，各地在债务管理措施上“各显神通”。 （1）事前：限制增量。如株洲提出2023年要“严格审批国企新增债务”，徐州提出“强化经营性债务规模和负债