地方政府隐性债务专题（八）：从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展

2023年1月29日 从148个地级市政府工作报告看隐债化解进展 ——地方政府隐性债务专题（八） 截止2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提 及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文进行全面梳理。 2022年：化债成效 （1）隐债化解迎难推进。①12个地级市提及完成年度化债任务。分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份，其中江苏数量最多，包括无锡、扬州、淮安、宿迁、镇江等。②8个地级市披露债务率“颜色”。3个地级市涉及“降档”，包括镇江、鄂尔多斯（部分区）、乌海（部分区）；4个地级市“颜 色”维持，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、黔南州（维持橙色）。③通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险，包括南通、盐城、湘潭等。④局部隐债清零推进。扬州、荆门、咸宁、随州提及 村级债务清零相关内容，鄂尔多斯市准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区。此外，根据我们在《2022年城投债市场回顾：四条主线、四个阶段与三个关键词》中的梳理，2022年还有广东、上海、北京全域，以及西藏、江苏、青海、内蒙古、陕西、湖南的部分区域推进隐债清零相关工作 （2）化债举措推陈出新。部分地级市在政府工作报告中提及了较有特色的化债方案，包括化债贴息资金（乌兰察布）、债务重组（黔东南）、高息债务置换（常德）等，镇江和湘潭还提出了较具系统性的化债方案。 （3）城投整合进展突出。城投整合是大部分地级市政府工作报告均涉及的内容之一，整合成果体现为①国企重组或新建，如苏州、扬州、厦门、福州芜湖等；②国企资产和营收规模增加，如无锡、长沙、福州、泉州等；③国企评级提升，如泰州、洛阳、铜陵、遂宁等。值得关注的是，多数地级市进 一步提及了2023年的整合计划。 （4）政策资金多点托举。在财政收入下行、城投融资趋紧的情况下，2022年政策性资金加量投放为缓解城投项目资金压力起到了较好的作用，包括①政策性开发性金融工具，投放额度较高的地级市包括宁波、青岛、无锡、马鞍山、赣州等（均为全省首位）；②专项债，披露数据的地级市中，获取金额较高的包括青岛、烟台、南昌、赣州、无锡等；③制造业中长期贷款、设备购置与更新改造贷款、中央预算内投资也是区域获取政策性资金的来源。 （4）创新融资缓释压力。在主要融资渠道监管偏紧的情况下，部分区域积极探索新的融资渠道，包括REITs、PPP、ABS、乡村振兴债、境外债等。 （5）遏增化存原则稳定。大部分地级市在展示化债成果的同时，仍然着重强调了“遏增化存”的基本原则。 2023年：三点期待 （1）地方债务管理“各显神通”。多数地级市都强调了“不发生系统性风险的底线,提出了各类债务管理措施，包括事前-限制增量、事中-风险监测和预防、事后-应急准备三类。 （2）化债试点仍然可期。2021年建制县隐债化解试点扩容、2022年国发2 号文提出支持贵州“在部分高风险地区开展降低债务风险等级试点”后，2022 固定收益主题报告 证券研究报告 池光胜分析师 SAC执业证书编号：S1450518100003 chigs@essence.com.cn 陈雨田分析师 SAC执业证书编号：S1450521070001 相关报告城投监管政策十三年变迁 2021-11-19 （2008-2021）地方政府隐性债务专题（一）：隐债的界定与监管变 2022-1-15 迁地方政府隐性债务专题（二）：重温隐债化解的三个经典案例 2022-1-25 地方政府隐性债务专题（三）：全面解析特殊再融资 2022-2-1 债地方政府隐性债务专题（四）：从预算执行报告看2022-2-1828省化债进展地方政府隐性债务专题 2022-3-17 （五）：解析重庆“八大投”地方政府隐性债务专题 2022-5-27 （六）：四问“芜湖模式”地方政府隐性债务专题 2022-9-27 （七）：上海城投转型启示录 chenyt4@essence.com.cn 年化债试点推进的信息较少，但在最新的政府工作报告中，部分地级市提及了2023年将争取化债试点相关信息，主要为贵州、辽宁的部分地级市。如贵州黔南州提出“全力争取国家和省债务风险等级降级试点”，辽宁营口提出 “推动实现高风险县（市）区化债试点全覆盖”，辽宁盘锦提出“争取全域纳入国家化债政策支持范围”，2023年化债试点推进以及相关政策资金支持仍值得期待。 （3）部分地级市政府工作报告对部分平台的评级、规模、综合实力等提出明确目标，在区域基本面稳定的情况下，可关注此类平台的投资机会。淮安 铜陵、开封、景德镇、银川等对部分主体提出提升评级的目标，福州、淮南开封、焦作等提及重点做大做优部分主体。 风险提示：信息提取偏差、样本偏差、信用风险超预期等。 内容目录 1.2022年：化债成效4 1.1.隐债化解迎难推进4 1.2.化债举措推陈出新6 1.3.城投整合进展突出7 1.4.政策资金多点托举8 1.5.创新融资缓释压力9 1.6.遏增化存原则稳定10 2.2023年：三点期待10 2.1.地方债务管理“各显神通”10 2.2.化债试点仍然可期12 2.3.关注区域重点支持的主体12 图表目录 图1.截止2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）的政府工作报告提及地方债务 管理相关内容，山东、河南、江苏、安徽、四川等省份披露较多（个）4 图2.政策性开发性金融工具在广东、浙江、山东投放规模最大（亿元）9 表1：12个地级市提及完成化债任务4 表2：8个地级市披露债务率“颜色”5 表3：部分地级市通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险5 表4：部分地级市隐债清零推进，以村级债务为主6 表5：其他渠道披露的隐债清零进展6 表6：化债方案较具特色的地级市7 表7：部分地级市2022年城投整合进展7 表8：部分地级市2023年城投整合计划8 表9：地级市政府工作报告披露的政策性资金获取情况9 表10：地级市政府工作报告披露的创新融资获取情况10 表11：多数地级市仍着重强调了隐债“遏增化存”原则（表格只展示部分）10 表12：较多地级市强调了“不发生系统性风险”底线（表格只展示部分）10 表13：部分地级市强调债务如期兑付，提及“刚兑”等表述11 表14：部分地级市提出的债务管理措施11 表15：部分地级市提及2023年将争取化债试点12 表16：地级市政府工作报告提及2023年将重点支持的主体及相应受益标的12 截止2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）在政府工作报告中提及了地方债务管理相关内容，在化债进展、化债措施、债务管理、城投整合等方面释放了十分丰富的信息，本文对148份政府工作报告进行全面梳理。 图1.截止2023年1月28日，共148个地级市（含自治州）的政府工作报告提及地方债务管理相关内容，山东、河南、江苏、安徽、四川等省份披露较多（个） 样本数量 16 14 12 10 8 6 4 2 0 山河江安东南苏徽省省省省 四湖甘川南肃省省省 湖辽内福江北宁蒙建西省省古省省 黑吉宁龙林夏江省 省 云贵广海浙广山新南州东南江西西疆省省省省省省 资料来源：WIND，安信证券研究中心 备注：样本大部分为披露政府工作报告全文的地级市（少部分披露图解版政府工作报告的地级市也可提取出部分政府债务管理相关内容）。未纳入样本的地级市多数尚未披露政府工作报告全文。 1.2022年：化债成效 1.1.隐债化解迎难推进 2022年，在疫情反复、房地产下行、留抵退税等多重因素的影响下，地方财政处于“紧平衡”状态，但隐债化解的进度条仍在持续推进。 （1）12个地级市提及完成年度化债任务 12个地级市在政府工作报告中提到2022年的化债任务已完成，主要分布在江苏、河南、辽宁、内蒙古、湖南等省份。江苏是提及完成年度化债任务地级市最多的省份，包括无锡、扬州、淮安、宿迁和镇江，其次是内蒙古，鄂尔多斯、乌兰察布、乌海均提及完成隐债化解任务。此外，河南漯河和辽宁沈阳也提及超额完成化债任务，湖南株洲获评全省年度化债工作优秀市县和化债成效突出地区，贵州黔南州隐性债务化解完成率排全省前列。（注：仅根据政府工作报告的文本进行分析，其他地级市未提及不一定表示任务未完成）。 省份 地级市 相关表述 江苏省 无锡市 顺利完成政府性债务化解年度目标任务 江苏省 扬州市 超额完成年度政府隐性债务化解任务 江苏省 淮安市 全面完成政府性债务化解年度目标 江苏省 宿迁市 稳妥推进政府债务化解，全面完成年度化债任务特别是针对金融债务风险，我们强化“化债也是政绩”的理念，深入推进“脱红、“破冰”、“削峰”、“强 江苏省 镇江市 基”四项计划，年度目标任务全面达成 河南省 漯河市 超额完成政府隐性债务化解任务 辽宁省 沈阳市 政府债务化解任务超额完成 内蒙古 鄂尔多斯市 政府隐性债务化解完成年度目标164% 内蒙古 乌兰察布市 完成政府隐性债务年度化解任务 内蒙古 乌海市 强化财政金融风险防控，全面完成政府隐性债务化解任务 湖南省 株洲市 株洲市获评全省年度化债工作优秀市县和化债成效突出地区 贵州省 黔南州 隐性债务化解完成率排全省前列 表1：12个地级市提及完成化债任务 资料来源：地方政府工作报告，安信证券研究中心 （2）8个地级市披露债务率“颜色”，多数降档或维持 8个地级市在政府工作报告中提及了债务率“颜色”。3个地级市债务率“颜色”涉及降档，包括镇江（“脱红”）、鄂尔多斯（部分区“脱红”）、乌海（市本级和部分区“脱红”）；4个地级市债务率“颜色”保持不变，包括苏州（维持绿色）、徐州（维持绿色）、盐城（维持黄色）、 黔南州（维持橙色）。此外绥化市披露了市本级和10个县(市、区）的最新债务率颜色（6绿、4黄、1橙）。 表2：8个地级市披露债务率“颜色” 省份 地级市 相关表述 江苏省 苏州市 全市债务风险等级保持在绿色区间 江苏省 徐州市 政府性债务风险等级保持在绿色区间 江苏省 盐城市 建立全口径债务监测和闭环管理机制，政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP，债务风险等级保持在浅黄区间 江苏省镇江市 特别是针对金融债务风险，我们强化“化债也是政绩”的理念，深入推进“脱红”、破冰”、“削峰”、“强基”四项计划，年度目标任务全面达成 贵州省黔南州巩固债务“守橙”成果，“综合治债”工作经验在全省推广 黑龙江省绥化市市本级和10个县(市、区）政府债务风险等级6绿、4黄、1橙，风险总体可控。 政府隐性债务化解完成年度目标164%，财政暂付款余额下降29.6%，化解力度均为历年之最。市本级拿出90亿元“真 内蒙古鄂尔多斯市 内蒙古乌海市 金白银”支持旗区化解债务，帮助减轻包袱、轻装前行。准格尔旗、鄂托克旗成为全区首批隐性债务清零旗区，康巴什区、伊金霍洛旗“退红” 全面完成政府隐性债务化解任务，市本级、海南区退出债务红色预警等级 （2023年）积极化解政府隐性债务，推动乌海市和乌达区退出债务红色预警等级 资料来源：地方政府工作报告，安信证券研究中心 （3）通过降债、压成本、调结构等方式降低债务风险 部分地级市通过压缩债务规模、降低融资成本、优化融资结构等降低债务风险。如南通2022 年“政府性债务总额和成本首次实现‘双下降’，综合成本降至有监测以来最低”，盐城2022年“政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP”，湘潭“有效优化了债务结构，降低了债务成本”，大连“政府债务风险明显降低，星海湾集团等企业债务风险稳妥化解”。 省份 地级市 相关表述 江苏省 南通市 政府性债务总额和成本首次实现“双下降”，综合成本降至有监测以来最低 江苏省 盐城市 政府性债务规模和债务率持续下降，国有企业新增融资成本压降57BP 湖南省 湘潭市 化债工作取得阶段性显著战果。牢牢守住了风险底线，着力推动债务平滑，有效优化了债务结构，降低了债务成本 辽宁