一揽子化债严防地方政府债务风险 特殊再融资债重启发行 ——2023年前三季度地方政府债券市场观察

1 一揽子化债严防地方政府债务风险特殊再融资债重启发行 ——2023年前三季度地方政府债券市场观察 2023.11 一揽子化债严防地方政府债务风险特殊再融资债重启发行 ——2023年前三季度地方政府债券市场观察 联合资信公用评级一部唐立倩李颖邹洁张永嘉 2023年前三季度，地方政府债券相关政策主要体现在强调专项债效能、制定实施一揽子方案防范风险和建立地方债务监管长效机制等方面，地方债发行规模超7万亿，突破历年同期高峰。在税收、土地等财政收入端承压背景下，特殊再融资债重启发行。从短期来看，特殊再融资债重启发行有利于稳定市场预期，缓释短期流动性风险；从中长期来看，特殊再融资债券化债将隐性债务转化为显性债务，但债务规模并未减少，地方政府债务管理长效机制仍待完善。 一、地方政府债券相关政策梳理 随着前期出台的一系列稳增长政策措施效果逐步显现，2023年前三季度，我国主要经济指标总体恢复向好，当期实现国内生产总值（GDP）91.30万亿元，按不变价格计算，同比增长5.2%。但同时，当前外部环境更趋复杂严峻，我国经济仍面临世界整体经济下行压力增大、国内需求仍显不足等因素制约，经济回升向好基础仍需巩固。2023年年初的《政府工作报告》提出，经济工作要把稳增长放在更加突出的位置。此后，2023年下半年，经济工作更加体现稳中求进的总基调，持续加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险。在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力，同时财政政策在宽松中更加兼顾稳增长和防风险相统筹，更加注重政府债务管控长效机制建立，通过用好管好政府债务来推动经济高质量发展。2023年以来，地方政府债券相关政策主要体现在地方债发行规模再创高峰、强调发挥专项债效能、一揽子化债方案助力地方存量债务化解、遏制新增地方政府隐性债务和建立地方债务监管长效机制等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。具体看，2023年以来地方债相关政策举措如下： 一是积极的财政政策加力提效，前三季度地方政府债券发行规模再创高峰。地方政府债券作为积极的财政政策的重要工具，在稳投资、稳增长中持续发挥积 极作用。2022年11月，财政部已向各地提前下达2023年新增地方政府债务限额2.62万亿，下达时间为历年最早，下达额度亦为历年最高，其中一般债务限额 0.43万亿元，专项债务限额2.19万亿元；2023年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.52万亿元，其中新增一般债限额0.72万亿元，与上年持平；新增专项债限额3.80万亿元，较上年增加0.15万亿元，较为充足的限额为保持财政支出强度、拉动投资及稳定宏观经济提供重要支撑。在下达发行额度的同时，国务院提出，将加力提效实施好积极的财政政策，推动各项财税政策尽早落地见效，2023年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕。在积极财政政策推动下，2023年前三季度，地方政府债券累计发行1799支，金额合计70662.87亿元，其中，新增债券40968.60亿元，再融资债券29694.26亿元；发行总额相当于2022年全年的96.07%，为上年同期的111.31%、当年新增额度的156.42%。2023年前三季度地方债发行总额及新增规模均创出历年同期高峰。 二是适量扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围，同时提升债券资金使用效率和效益，更好发挥专项债促投资、稳增长效能。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“财政贯彻落实党的二十大重大决策部署”中，财务部部长刘昆提到，地方政府专项债券是带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段；2023年，积极的财政政策要加力提效，财政部将合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥带动作用；2023年将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”中，国家发展改革委副主任杨荫凯提到，下一步国家发展改革委将切实履行好“把投向、筛项目”的职责，指导地方持续做好专项债券项目谋划储备和前期工作，按照分批申报、滚动推进的方式，加强项目审核把关，督促地方全部从发改委筛选形成的准备项目清单中选择项目安排发行；同时，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域。在此基础上，国务院办公厅先后把充电基础设施和旅游等投向领域新纳入地方政府专项债券支持范围。在专项债使用及管理上，财政部持续部署 加快专项债使用进度，要求2023年用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。此外，10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议批复提前下达2024年部分地方新增债务限额事项，有助于地方政府提前谋划、实施和储备优质项目，保障重点项目资金需求。在加快专项债使用节奏的同时，要求各地方政府严格把控专项债券项目管理。2023年6月29日，《第十四届全国人民代表 大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》中，全国人大财经委建议，指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。2023年8月，《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》指出，要完善地方政府专项债券项目管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目，严格执行违规使用地方政府专项债券处理处罚机制，全面压实主管部门和项目单位管理责任。 三是一揽子化债方案逐步落地，特殊再融资债券重启发行，助力化解地方存量债务风险。2023年7月24日，中共中央政治局会议首次新增提出“制定实施一揽子化债方案”，8月28日，在十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时进一步强调“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，标志着一揽子化债政策进入落地阶段。其中，四季度重启发行的特殊再融资债券成为一揽子化债方案的重要工具。自10月6 日，内蒙古发布首轮663.2亿元特殊再融资债券信息披露文件，明确用于“偿还存量债务”以来，截至10月底，24个省市陆续发行特殊再融资债券，发行总额累计超万亿。历史上，特殊再融资债券在2020年12月~2021年9月以及2021 年10月~2022年6月出现过两轮发行高峰，分别用于建制县隐性债务化解试点 及全域无隐性债务试点，第一轮发行6278亿元、第二轮发行5041.8亿元，本轮特殊再融资债券较以往两轮发行规模更大、节奏更快且一般债券占比更高。特殊再融资债券通过以时间换空间、引导隐性债务显性化，可降低地方政府债务偿还压力，缓释城投短期流动性风险。10月24日，全国人大常委会批准中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理，1万亿元国债由中央转移支付，全部划拨地方使用，特别国债资金用途将主要围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力方面，且纳入国家赤字安排，无需地方政府偿还，发行 特别国债系通过中央财政加杠杆的方式，优化中央和地方政府债务结构，帮助地方减轻财政压力、缓解债务困难，同时稳定债券市场预期。此外，对于地方融资平台存量经营性债务，要求银行等金融机构积极稳妥支持地方债务化解。2023年8月18日召开的中国人民银行、国家金融监管总局以及证监会电话会议要求金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。2023年9月20日召开的国务院政策例行吹风会再次强调要指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常态化的融资平台金融债务监测机制。2023年10月21日，在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，中国人民银行行长提出在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。2023年11月8日，中国人民银行行长提出，引导金融机构与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险，“必要时，人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持”。 四是保持强监管态势，杜绝新增隐性债务，推动建立地方债务监管长效机制。2023年2月，财政部部长刘昆在《求是》杂志发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》中针对防范化解地方政府债务提到，要坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量，完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。2023年4月，中共中央政治局会议再次提到，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。同时，财政部提出要强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。同时，加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。在以“遏增量、化存量”为主线，出台一系 列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2023年6月5日，新华社《如何看待当前地方财政运行态势》文章指出要一方面强化债务监管，另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架。2023年6月29日，在第十四届全国人民代表大会财政经济委员会上，全国人大财经委建议，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。2023年8月发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》提出“稳步推进地方政 府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架”。2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议明确提出建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。意味着中央更加重视在中长期持续性、制度化、体系化防范及化解地方债务风险，防范及化解的地方债务类型不仅包括隐性债务，还包含融资平台经营性债务等非隐性债务，强化全口径监管。同时在债务管理方面完善中央及地方事权责任，探索形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架。与此相适应的，2023年以来中央更加注重加强地方融资平台债务监管，加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。此外，2023年10月21日，《国务院关于金融工作情况的报告》提出，要完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。 表12023年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023.01.02 中共中央、国务院 关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见 将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围。 2023.02.16 《求是》杂志 财政部部长刘昆：更加有力有效实施积极的财政政策 今年积极的财政政策要加力提效。“加力”即适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平