加速公平转型：影响政策指南（英）

加速公平过渡：影响政策指南 公告 2024年11月 防飞溅盖: Contents 执行摘要3 1导言5 1.1气候与不平等的关系：历史足迹5 1.2气候-不平等关系：暴露于气候危险和7适应能力 1.3气候与不平等的关系：缓解措施的分布影响8行动 2绘制气候缓解行动的经济公平风险图10 3公平气候行动的政策准则17 3.1上下文特异性17 3.2有针对性的支持18 3.3政策排序19 3.4利益相关者参与和社会对话20 3.5公众意识和沟通21 4公平气候政策设计的说明性案例23 4.1燃煤电厂退役23 4.2逐步取消化石燃料补贴24 4.3绿色建筑项目26 4.4运输脱碳政策27 结论29 附录30 致谢48 尾注50 免责声明 本文件由世界经济论坛发布，作为对某个项目、洞察领域或互动的贡献。文中所述的研究发现、解释和结论是世界经济论坛协作过程的结果，但世界经济论坛及其全体成员、合作伙伴或其他利益相关方的观点未必一定反映这些内容。 ©2024世界经济发展论坛。所有权利保留。本出版物的任何部分均不得以任何形式或通过任何手段复制或传输，包括复印和录音，或通过任何信息存储和检索系统。 影响加速公平过渡的政策指南：2 执行摘要 气候变化的步伐继续加快，尽管世界各国正在加大努力减轻其影响。2023年，全球平均温度比工业化前水平高出1.45°C。1使这一年成为有记录以来最温暖的一年，而2024年则设定新的温度高点。如果继续当前政策，到2024年温度可能上升至3.1°C。为了到2050年将升温限制在1.5°C，各国必须承诺在2030年前减排42%，在2035年前减排57%。2作为下一轮国家自主贡献(NDC)的一部分。 为了应对这些潜在的经济公平风险，本文提出了以下五条政策建议： 1.因素，如 情境特定性：国家的发展水平、产业结构、技术能力和治理结构可以显著影响气候政策的分配效应。基于具体情境的设计确保脆弱群体不会不当地受到气候措施的影响。了解这些本地条件有助于制定能够最大化协同效益（如就业创造和经济增长）的同时，尽量减少对弱势社区的负面影响的政策。 气候变迁缓解不仅是一项技术和财务挑战，更是深刻的社会经济转型，是解决当前不平等现象和构建惠及人民与地球的经济体系的机会。随着气候政策范围的扩大以达到1.5°C的目标，经济公平必须成为关键的设计原则，以确保过渡过程中的成本和收益能够公平地分配给相关利益相关方。截至2023年，72个国家的国家自主贡献（NDCs ）明确包含了“公正过渡”的概念。3这反映了对气候行动的社会维度逐渐增强的认识，尽管这种认识在解释和深度上存在差异。2025年COP30之前提交的即将更新的国家自主贡献（NDCs）为在国家气候行动计划中更一致、更连贯、更全面地锚定公平性提供了关键机会。 这篇论文是由世界 公平转型倡议经济论坛，在Laudes基金会的支持下，提供工具和框架，并塑造国家层面的行动，以实现绿色和公正的净零过渡。该论坛借鉴了广泛的咨询成果以及全球未来理事会关于经济学的知识和见解。 公平过渡 该报告概述了在整个气候政策周期中整合公平考量的五大关键指南，涵盖从设计和实施到监测和评估的各个环节。此外，还呈现了针对各国企业界对绿色转型的经济和公平影响态度的新国家层面数据。 在全球范围内，论坛高管意见调查中受访的近80 %的执行官预计，在他们国家至少一个主要经济部门的转型过程中，资本和融资的不平等获取将是一个特征。此外，被调查者中有三分之一的人预计生活成本将上升，而有三分之一的人担心经济中会出现某种形式的就业替代。 2.社会经济中断 针对性支持：气候政策的支持可能会不成比例地影响低收入家庭、碳密集型行业工人以及边缘化社区。为了应对这些挑战，实施针对性支持项目 ——如现金转移、税收激励和清洁技术补贴——至关重要。此外，持续的反馈循环和行政能力也是必不可少的，以随着时间的推移不断调整这些支持措施。 3.过渡到净零 政策序列化：减排需要不仅具有雄心而且能够分阶段实施的政策，这种方式能够在逐步建立政治支持并最小化干扰的同时推进。这包括随着时间逐步加强措施的严格性、与促进因素的发展同步进行以及在政策工具实施的同时提供针对性的支持。 4.利益相关者参与和社会广泛的利益相关者，对话：在整个政策过程中，应包括当地社区、工人、企业以及民间社会团体进行咨询。有效的参与可以建立信任，确保透明度，并促进受影响群体的归属感和合作精神，从而导致更加公平的政策结果。 5.清除, 沟通与意识提升：持续沟通气候行动带来的益处 ——如空气质量改善、就业创造和经济机会等— —可以培养以机遇为中心的气候行动叙事。针对文化规范、当地条件和信息的公平获取进行定制化的沟通策略，有助于构建更广泛的公众支持，并确保所有社区都能得到信息并参与到绿色转型中。 这些准则可以促进公平转型的连贯方法，并在不同的政策领域（包括劳动、教育、社会福利、规划、能源和环境）中加强气候缓解努力。有效整合这些准则， 将这些指导原则纳入国家气候行动计划的设计中可以彰显对公平与正义的强烈承诺，并动员全社会响应，从而及时实现气候目标。 1 Introduction 2024年7月22日，全球记录中的最高单日全球气温达到17.16°C。在此之前，2024年的前六个月每个月都打破了新的全球温度记录，延续了2023年 然而，加速气候行动的紧迫性仅在基于对气候变化（包括历史和当前）不均衡原因和影响的理解 ，并有效解决与气候行动相关的成本和利益不对 连续七个月打破纪录的趋势。4 现在，极端高温每年估计会杀死50万人。5其 称的情况下才具有可行性。 他极端天气事件，从野火到干旱再到龙卷风，已在全球范围内造成了显著的人类和经济损失。气候变化的影响正在蔓延并加剧，这促使加快气候行动以遏制其最严重的后果。 整合投资组合中的股权并在缓解政策周期中发挥关键作用。本文探讨了气候变化与不平等之间的不同层面的交互作用，提出了与公平目标一致的国内缓解政策指南，并举例说明了这些政策的实际应用。 1.1气候与不平等的关系：历史足迹 尽管所有地区都受到了气候变化的负面影响，但今天最受气候变化影响的国家往往是历史上对这一问题贡献最小的国家。例如，根据一些估计，北美和欧洲预计因气候变化而导致中位收入永久性下降约11%，而南亚和非洲是受影响最严重的地区，预计中位收入将下降约22%。6人均CO排放量 2 低收入和较低middle收入国家的水平仍然显著低于高收入国家（如图1[b]所示）。高收入国家累计历史排放量的比例实际上是在下降，这一趋势是由绿色技术的创新、雄心勃勃的气候政策以及经济向低能源密集型工业部门的转变所驱动的，同时低收入和较低middle收入国家的经济增长和人口数量也在迅速增加。 国家仍然占累计历史排放量的超过50%（图1[a] ）。各国在减少气候变化影响方面的相应责任依然是公正转型挑战的核心。 此外，个人排放足迹在不同收入水平内也反映了类似的不平等现象。最高10%的收入群体占全球排放量的一半以上，而国内不平等现在占全球排放量不平等的三分之二。气候行动必须承认历史上的差异，以确保那些历史上低排放足迹的人不会被剥夺提高生活水平的机会，并且要认识到“跨越式”转向绿色增长所基于的共同责任，否则气候变化与经济发展的权衡可能无法得到适当解决。 图01(a)1800-2020年按收入组划分的全球累计CO排放量份额，(b)1800-2020年按收入组划分的人均CO排放量22 100% 75% 50% 25% 0 (a) 180018201840186018801900192019401960198020002022 1% 9% 32% 58% (b) 15 10 5 0 180018201840186018801900192019401960198020002022 10.1 6.2 1.8 0.3 高收入国家低收入国家 上中等收入国家中低收入国家 来源 全球碳预算(2023年) 1.2气候与不平等的关系：暴露于气候危害和适应 能力 历史上的气候变化贡献不平等与对气候灾害的暴露不平等以及适应能力不平等相叠加。例如，大约五分之一的人口可能经历一次他们难以恢复的严重天气冲击。7全球适应指数2022年版总结了各国对气候变化的脆弱性和提高韧性准备情况，指出排名前100的最好绩效国家中有81%属于高收入或上中等收入国家（如图2所示）。8 历史时期的气候足迹差异以及当前在气候灾害暴露和适应能力方面的不平等与国家收入相关。类似地，温室气体（GHG）排放的个体足迹与其暴露程度也与此相关。 气候变化的影响及其适应能力在不同收入水平和地区之间存在差异，这些影响可能会加剧现有的不平等。此外，边缘化群体（例如，女性和土著人民）往往高度依赖自然资源维持生计，并且缺乏储蓄、信贷和保险等手段来应对和恢复气候灾害的影响。因此，这些社区在气候变化的最严重长期后果面前尤为脆弱。9反复出现的气候冲击不仅会增加贫困水平，还可能导致家庭陷入长期的贫困循环。因此，气候行动必须认识到气候变化原因和影响的不均衡性，以确保责任负担不会不公平地落在最易受冲击但最无力应对的群体身上。 Figure02按收入群体分列的各国对气候变化负面影响的脆弱性和适应准备程度 就绪中位数 1 0.75 脆弱性中位数 脆弱性 0.5 0.42 0.25 0 00.25 0.41 0.5 就绪 0.751 高收入国家低收入国家 上中等收入国家中低收入国家 来源 北圣母院全球适应倡议，2022年。 1.3气候与不平等的关系：缓解行动的分布影响 气候变化与不平等之间的关系中还包含一个额外维度，即分配不公，这涉及到气候减缓行动在成本和利益上的不均匀分布。历史上的不平等以及与气候变化灾害暴露和适应能力相关的不平等，是由于气候变化原因和影响的不均衡所导致的，这些原因和影响由消费和排放的不平等驱动。相比之下，分配不公是由气候减缓行动带来的风险 。气候行动不一定创造社会经济不平等，但减缓政策可能会产生逆向影响，加剧现有的差距。例如，能源成本可能占低收入家庭收入的重要比例 ，尽管绝对使用水平相对较低，但低于其较富裕同行。许多此类人口依赖过时的家电并居住在隔热不良的住房中。对能效标准的实施可以对这一群体造成不成比例的成本负担。 在缺乏支持的情况下，可能没有能力将消费转向更节能的替代品，因此可能会面临更高的成本。气候缓解政策的就业影响在重工业排放密集型产业占比大的国家可能是显著的。正如世界银行2022年中国国家气候变化与发展报告所指出的，由于气候行动导致收缩的行业部门和个人的年龄结构将与因气候行动而扩张的行业部门和个人有显著差异。 气候变化在地理和时间维度上与社会经济不平等相互交织并加剧（图3）。随着气候缓解措施的加速推进，气候风险的发生频率及其不利的分配影响可能会减少。然而，这也会对工人、消费者和小型企业立即产生成本，且这种成本随缓解努力的速度和范围增加而加剧。 图03气候与社会经济不平等的交集 气候变化社会经济不平等 历史贡献 适应能力 暴露于危险 分布式 高收入个人承担 对气候负有最大责任 变化。2020年，最富有的1% 个人占15% 排放量，相比之下为7%最贫穷的50%的贡献。 更高的收入损失，就业和生产力 跨弱势群体 由于不平等的访问医疗保健、保险和气候适应型住房和基础设施。 暴露于floods，干旱，热浪和野生fires 低收入人群较高社区依赖 农业、林业和 fi为生计服务。 回归分配和 气候对就业的影响更改缓解 低收入家庭 和工人，当地社区和fi均方根 排放密集型部门。 来源 世界经济论坛。 在成本和收益分配缺乏公平性的情况下，气候缓解行动可能会加剧现有的分配影响并创建新的分歧，最终对净零转型努力产生抵制。 近期气候政策抗议和政策逆转（如图4所示），表明忽视缓解行动的成本与效益在社会中不均等地分配所导致的后果。 确保在设计和实施缓解政策时具备进步性对于建立广泛公