城投企业转型现状和发展趋势研究——城投企业转型呈现分化格局，个体转型进程依托于内外部要素

www.lhratings.com研究报告1 城投企业转型现状和发展趋势研究 ——城投企业转型呈现分化格局，个体转型进程依托于内外部要素 2024.10 城投企业转型现状和发展趋势研究 ——城投企业转型呈现分化格局，个体转型进程依托于内外部要素 联合资信公用评级二部夏妍妍魏兰兰霍聪聪李晓晓 摘要 本报告首先对中央和地方层面的部分城投转型政策进行了简要梳理，并对2015年以来我国城投企业转型情况进行定量分析后发现：（1）从收入角度来看，城投企业转型取得一定成效，但从资产和净利润角度看并不明显，其中城投企业对政府补贴的依赖不降反升，或由于对城投企业而言，拓宽收入来源较容易实现，但城建类资产的逐步结算、自营项目的投资以及经营性业务利润贡献的增加则需要实质性的转型以及更长的时间才能逐步实现。（2）城投企业转型呈现一定分化，从指标表现来看，较发达地区、行政层级更高或者园区城投、主体信用级别更高的城投企业可利用的资源更加丰富，有利于其通过拓展业务板块、股权基金类投资以及自营项目投资等方式积极转型。 为进一步研究个体城投企业转型的路径和要素，本报告选取6家转型表现较好的城投企业对不同地区、不同行政层级以及不同主体信用级别的城投企业涉及的转型要素进行了归纳和对比分析。分析发现：（1）表现较好城投企业转型的要素包括外部和内部两方面，外部要素主要是区域产业资源、金融资源及政府支持，内部要素主要是城投企业自身完善内部管理及拓展其他市场化业务，在现阶段城投转型过程中外部要素更为重要。（2）对不同城投企业来说，转型所涉及的重要要素有所差异，而这主要取决于该企业所处区域的产业、金融等资源禀赋。（3）政府支持是多数城投企业转型的最重要条件，而较少涉及政府支持的城投转型则需要丰富的产业资源后盾，一般情况下园区城投企业产业资源更加丰富。（4）金融资源对城投企业转型至关重要，而城投企业能否获取丰富的金融资源，不仅仅取决于区域经济发展和金融资源情况，也与政府对该企业的重视和支持有关。（5）对于产业资源、政府支持这两大重要因素欠缺任意一项的城投企业，要想实现取得较好的转型成效，可以通过积极拓展其他市场化业务实现。（6）城投企业的逐步转型带来业务板块的增加以及对专业人才的需求，通过内部业务条线整合、加强人才队伍建设、提高经营管理效率是必经之路。 对于未来城投转型发展趋势，我们认为：（1）随着地方化债的深入推进和退平台时间表的明确，城投企业转型进程将加速，转型的方式包括但不限于企业整合重组以及拓展城市运营、产业投资、园区厂房建设等市场化经营业务。值得一提的是，目前 受区域产业资源、金融资源以及政府支持力度的不同，城投企业转型将呈现出分化格 不少城投企业通过新设产投平台的方式力求突破新增融资限制、进行市场化转型。（2） 局，经济较发达地区、行政层级更高、平台地位更重要及主体信用级别更高的城投企业可利用的资源更加丰富、可获得的政府支持更大，有利于其通过拓展业务板块、进行股权基金类投资以及自营项目投资等方式积极转型，经济落后地区、行政层级低、平台地位弱及主体信用级别低的城投企业被合并重组的概率高。（3）政府支持和区域产业资源是城投企业转型的最重要因素，政府支持包括但不限于整合重组区域内城投企业、划拨国企股权或优质资产等，而园区城投企业整体依托的产业资源更加丰富，更易于通过产业投资、建设厂房、园区运营等方式进行转型。更进一步来看，重组区域内城投企业后续需解决业务条线、人员整合等管理问题，园区城投企业转型则面临厂房建设投资周期长、如何盘活资产以及产业投资在当前宏观背景下提高投资收益的挑战。（4）对于政府支持和产业资源相对较弱的城投企业来说，积极拓展贸易、工程施工、物业、安保等市场化程度高的业务或许是必然的选择，但可能会面临竞争实力弱、利润水平低的问题，比如贸易和工程施工如果仅追求做大收入规模还可能会由于风险管控不到位而发生损失、适得其反。城投企业不应仅以追求收入为目标，而应从自身现有条件、区域资源禀赋出发探索实质化的转型路径。（5）通过建立市场化用人机制、引入专业咨询服务等方式完善内部管理是城投转型的重要条件，但受“铁饭碗”观念根深蒂固、涉及利益调整等因素制约，在实际推行过程中面临困难，因此政府的执政理念和决策水平至关重要，能够作出科学决策、为区域城投企业转型明确清晰方向并制定可行性方案的政府所在区域在城投转型过程中将展现出优势。 一、城投转型政策梳理 城投企业自成立以来，长期承担政府性项目投融资职能，在我国城镇化进程中发挥了重要作用。2014年以来，在加强政府性债务风险管控的背景下，我国城投融资监管政策趋严，同时随着我国城市建设的不断推进和城镇化率的不断提高，城市基础设施建设空间不断缩小，城投企业迫切需要拓宽收入来源、提升自身造血能力。与此同时，中央和地方政府先后出台了一系列鼓励和推动城投企业转型的政策文件。从中央层面来看，涉及城投转型的相关文件较多，但以明确市场化转型的要求为主，较少涉及具体的转型方向和措施；从地方层面来看，相关政策内容较为具体，提出通过注入资产、整合重组、引入战略投资者、实施多板块运营以及分类转型等方式推动城投市场化转型。 发布主体 发布日期 政策/文件名称 要点 《关于加强地方政府 国务院 2014.09 性债务管理的意见》 （国发〔2014〕43 剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务 号） 大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立 财政部、发展改革委、人民银行 2015.05 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意 见》 现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系 《国家发展改革委办公厅关于简化企业债 城投公司应严格遵守国务院有关文件规定，切 国家发展改革委办公厅 2015.12 券审报程序加强风险防范和改革监管方式 实实行市场化、实体化运营，建立与政府信用的严格隔离。对不具备自我偿债能力的空壳型 中央 的意见》（发改办财 金〔2015〕3127号） 地方政府融资平台的发债申请不予受理 财政部 2015.12 《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财 预〔2015〕225号） 明确取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制 财政部、国家发展改革委等部门 2017.05 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预 〔2017〕50号） 进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资 国家发展改革委 2018.03 《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任 务的通知》（发改规划〔2018〕406号） 分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目 国务院办公 2018.10 《国务院办公厅关于 支持转型中的融资平台和转型后市场化运作的 厅 保持基础设施领域补 国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实 表1.1中央和地方层面部分重要城投转型政策 短板力度的指导意 行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额 见》（国办发 为限承担责任 〔2018〕101号） 国家发展改革委 2019.04 《2019年新型城镇化建设重点任务》（发 改规划〔2019〕617号） 全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体 中共中央办公厅、国务院办公厅 2019.06 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通 知》 市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台不得作为专项债券项目的项目单位 《关于加强地方国有 严控国有企业缺乏交易实质的变相融资行为，严控低毛利贸易、金融衍生、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务 企业债务风险管控工 国资委 2021.02 作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕 18号） 建立同高质量发展相适应的政府债务管理机 国务院 2024.03 2024年政府工作报告 制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型 国务院 2024.06 《关于2023年中央决 分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平 算的报告》 台数量和隐性债务规模加快推进投融资平台转型发展，充实省国资运 中共浙江省委、浙江省人民政府 2016年 《中共浙江省委浙江省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》 营公司、省交通集团、省能源集团等省属国有企业资本实力，组建若干千亿级专业化融资平台，鼓励各地通过依法注入优质资产、引入战略投资者等措施，加快完成地方融资平台重组整合为国有资本运营集团，推动投融资平台存量资产证券化分类推进融资平台公司转型发展，根据平台公 安徽省财政厅 2016.08 《安徽省财政厅关于财政支持政府融资平台公司转型发展的意见》（财债〔2016〕1301号） 司自身的资产布局和业务结构，在明确功能定位、加强功能建设的基础上，改革转型为以城市基础设施投资、战略性新兴产业投资等为主业的国有资本投资运营公司，提升国有资产的规模集聚效应和资源利用效率。鼓励有条件的融资平台公司实行多板块业务经营，增强造血功能各地要抓紧剥离融资平台公司政府融资职能， 地方 推动平台公司转型发展。除中央政策另有规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存 《关于进一步加强政 量债务、资产和人员等基础上依法清理注销； 四川省人民政府 2017.02 府债务和融资管理的通知》 （川府发〔2017〕10 对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台 号） 公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。 中共山东省委、山东省人民政府 2017.08 《关于深化投融资体制改革的实施意见》 加快地方政府融资平台的市场化转型，鼓励各地通过依法注入优质资产、引入战略投资者等措施，推动地方融资平台重组整合为国有资本运营集团，推动投融资平台存量资产证券化 山东省 2020.02 《山东省财政厅等4 分类推进融资平台公司市场化转型。对主要承 财政厅、 部门关于推进政府融 担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还 山东省人民 资平台公司市场化转 债务的“空壳类”融资平台公司，应在妥善处 政府国有资 型发展的意见》（鲁 置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理 产监督管理 财债〔2020〕17号） 注销。对兼有政府融资和公益性项目建设运营 委员等部门 职能的“复合类”融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的公益类国有企业。对具有相关专业资质、市场竞争性较强、规模较大、管理规范的“市场类”融资平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，支持其转型为商业类国有企业。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行市场化转型 《省政府办公厅关于 江苏省人民政府办公厅 2021年 规范融资平台公司投 融资行为的指导意见》（苏政传发 各地政府应当通过増加资本金、注入优质经营性资产、整合重组融资平台公司等方式，提升融资平台公司市场主体评级和资本营运能力 〔2021〕94号） 资料来源：联合资信根据公开资料整理 二、城投转型现状 中央提出城投转型的要求距今已有将近十年，但从直观角度看市场普遍认为城投企业转型进