AMC参与地方化债研究系列二：地方AMC参与地方化债的案例分析与实践建议

政府债与城投行业监测周报2022年第9期 性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 地方 隐 专题研究 2024年10月 AMC参与地方化债研究系列二 作者： 中诚信国际企业评级二部 刘洁jliu01@ccxi.com.cn 【AMC参与地方化债研究系列一】AMC参与地方化债的实践、难点与建议研究，2024-09-18 化债持续加码、城投债净融骤降九成，关注投资收缩效应与转型风险——2024年上半年城投市场运行回顾与展望，2024-07-25 万字长文探析我国政府引导基金发展困局， 2024-07-17 当前“一揽子化债”效果与城投转型， 2024-06-25 利率中枢下行长期国债表现亮眼，收益率运行区间或位于2.2%-2.5%——利率走势一季度回顾与下阶段展望，2024-04-23 2024年一季度地方债与城投行业政策梳理与展望，2024-04-17 化债约束下重点区域融资受限，14省借新还旧达100%，关注城投付息压力及区域投资压力——城投行业2024年一季度回顾与展望之市场运行篇，2024-04-15 “两会”后积极财政的三大关注——2024年《政府工作报告》系列点评之二，2024-03-07 如需订阅研究报告，敬请联系中诚信国际品牌与投资人服务部赵耿010-66428731； www.ccxi.com.cn 地方AMC参与地方化债的案例分析与实践建议 报告要点 地方AMC主要通过融资支持、债务重组和债转股等多途径参与地方化债工作，近年来在提升化债效率和创新模式上取得了一定成果，一定程度上缓释了地方债务风险，然而，受自身实力和实践等多重因素的制约，地方AMC在地方化债的参与度上显示出明显不足。那么，地方AMC能否作为后续化债增量政策的着力点之一？其参与化债的可行性如何？又面临哪些现实困难与挑战？对此我们总结和分析了地方AMC参与地方债务化解的主要案例和实践，探讨了其化债过程中面临的难点与风险，并提出了相关建议。 地方AMC参与地方债务化解的案例 融资支持：湖南财信资产管理有限公司（以下简称“财信资产”）牵头设 立湖南省债务风险化解基金为区域融资平台提供短期流动性支持，陕西金融资产管理股份有限公司（以下简称“陕西金资”）以轻资产模式助力陕西省内城投平台融资。债务风险化解基金对于缓解融资平台的偿债压力和化解区域债务风险起到了一定作用，但地方政府的隐性债务规模庞大，直接提供流动性支持的效果有限且存在诸多难点。相对而言，轻资产模式不仅为地方政府平台提供了融资支持、助其解决债务问题，也减轻了自身直接投入资金的压力。 债务重组：内蒙古金融资产管理有限公司（以下简称“内蒙古金资”）和 四川发展资产管理有限公司（以下简称“川发资管”）通过债务置换和重组策略，实现了地方政府及融资平台债务结构的优化，协助政府改善了债务状况、一定程度上缓释了当地债务压力，未来均需要持续关注政府信用变化对回收进度的影响。 资产重组：苏州资产管理有限公司（以下简称“苏州资产”）充分发挥资 管公司的功能优势，运用多种金融工具，联合属地政府共同开发“常熟辛庄工业载体提升改造项目”，有效推进低效资产盘活；浙江省浙商资产管理股份有限公司（以下简称“浙商资产”）落地公司首笔“两资、两非”剥离业务，发挥AMC跨周期调节与支持实体经济的作用，协助挽救主体信用、处理遗留问题，促使获得社会效益及经济效益的良好平衡。 债转股：陕西金资通过债转股模式降低央国企的负债率，截至2023年末， 陕西金资已与陕煤集团、陕西建工、延长石油集团、国电投等大型骨干企业签约市场化债转股，实现投资规模262亿元。由于地方AMC对于债转股业务的投资标的有一定的门槛设置，且预期收益率要求较高，因而发挥地方AMC化债和维护区域金融稳定职能的作用范围有所受限。 www.ccxi.com.cn 地方AMC参与地方债务化解实践中存在的问题 地方AMC资本补充压力较大，参与区域化债的能力有限且积极性不高：从资本实力来看，地方 AMC实收资本中位数约40~50亿元，财务杠杆较高，业务空间有限，相对于庞大的地方政府债务 规模，地方AMC参与化债的力量相对较弱。从监管政策来看，监管要求AMC回归主业，且AMC处置手段由提供融资转为难度较大的实质性重组，由于实质性重组周期较长且对地方AMC的不良资产处置能力及风险管理水平要求较高，因此地方AMC通过实质性重组参与区域化债的积极性不高。从风控要求来看，政策虽鼓励AMC参与区域化债，但大部分AMC尚处观望状态，已参与化债的AMC也以优中择优的标准开展业务，未来，地方AMC应基于本地债务的具体情况和自身的专业优势，不断探索更有效的债务化解策略。 市场供需关系显著变化、资产处置盘活难度大，地方AMC面临内部体系和外部机制的调整：当 前不良资产市场的项目与资金的供需关系已发生显著变化，地方AMC处置存量不良资产，不仅 面临内部体系和外部性机制的调整，还亟需提高处置能力，既包括人员配比和部门权责的重构，也包括资源积累方向和自身业务倾向的调整。同时，融资平台债权债务关系复杂，底层资产良莠不齐，资产处置盘活难度大。 地方AMC融资成本相对较高，融资渠道有待多元化拓展：相较于全国性资产管理公司，地方 AMC由于不属于金融机构，也无法发行金融债券，且融资成本受区域经济财政实力和融资环境影 响较大，整体融资成本呈现分化趋势，而政府化债业务周期或将进一步拉长，在化债过程中易出现资产与负债期限错配的情况，地方AMC当期的融资成本和融资渠道均不利于其有效筹集资金拓展政府化债业务，未来仍需探索专项化债资金、长期限债券品种或者结构化融资等创新产品来充实地方AMC融资渠道。 地方AMC参与化债的风控体制尚未健全，同时存在一定合规风险：近年来监管对AMC的经营管 理、风险控制、主业经营提出更高要求，由于融资平台信息透明度较低，尽调难度高，部分地方 AMC成立时间尚短且参与化债实践经验不多，故尚未建立完善的化债风险管理体制，业务开展受到一定的限制。 完善地方AMC参与地方债务化解的相关建议 政府加大资金支持力度及业务协调，提升地方AMC参与化债的积极性：地方AMC实际控制人多 为地方国资和财政，政府的资金支持是其参与化债的重要支撑，同时地方政府隐性债务化解涉及 主体多，政府的业务协调可保障地方AMC同政府、国有企业等各单位、部门的顺畅沟通，是债务化解成功与否的关键。 地方AMC加强人才培养和科技赋能，提升不良资产估值和综合金融服务能力：不良资产非标属 性鲜明，处置及盘活难度较大，因此加强人才队伍建设，培养具备深厚专业知识、丰富实践经验 的风险管理团队显得尤为迫切。由于不良资产底层资产包种类冗杂，政府化债项目亦涵盖多种实物资产，同时不良资产的尽调、监测、评估、盘活和处置亦面临多项流程，地方AMC亦需要通过科技创新，推动业务流程的数字化、智能化改造，提高资产识别、定价、处置的精准度与效率。 地方AMC以轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式：地方AMC在梳理债权关系、 债务重组、资产重组、提供债务化解解决方案等方面有着丰富的经验及资源，因此可通过担任资 产管理人、财务顾问、重组服务商等角色参与到地方政府债务风险化解工作中，以轻资产的方式发挥金融救助和逆周期工具的功能，一定程度上可以减轻其资金占用压力，提升其参与化债的积极性。同时地方AMC可根据所在区域特性，逐步建立和完善不良资产生态圈，探索地方政府化债多元化的解决方案和金融服务，进一步提升不良资产经营能力和处置盘活效率。 完善地方AMC监管制度，引导地方AMC建立相关风控体制，为其化债业务开展提供指导：由 于地方AMC不属于金融机构，加上各地方金融监管局对国家金融监督管理总局的政策理解不同， 所以导致各地方AMC对参与政府化债的解读亦有所差异，故地方AMC暂未建立完整的风控体系以识别相应风险，因而地方AMC监管制度的完善显得更为必要。一方面监管制度完善有利于帮助地方AMC厘清主业范围，另一方面也便于指导其业务合规有序开展，以建立不良资产处置的长效机制。 1 www.ccxi.com.cn 地方AMC在政府、城投、地方产业类国企存在一定债务压力的现实背景下，参与化解区域债务，对缓释区域经济风险有一定意义。近年来地方AMC主要通过融资支持、债务重组及债转股等多途径参与地方化债工作，在提升化债效率和创新模式上取得了一定成果，一定程度上缓释了地方债务风险，然而，受自身实力和实践等多重因素的制约，地方AMC在地方化债的参与度上显示出明显不足。那么，地方AMC能否作为后续化债增量政策的着力点之一？其参与化债的可行性如何？又面临哪些现实困难与挑战？对此我们总结和回顾了地方AMC参与地方债务化解的主流模式和业务实践，探讨了其化债中面临的难点与风险，并提出了相关建议。我们认为政府可通过加大资金支持力度及业务协调，提升地方AMC参与化债的积极性，同时地方AMC需加强人才培养和科技赋能，提升不良资产估值和综合金融服务能力，亦可以通过轻资产模式参与政府化债业务，并探索创新业务模式进一步提升不良资产经营能力和处置盘活效率；从外部看，完善地方AMC监管制度，引导地方AMC建立相关风控体制，为其化债业务开展提供指导方能促使地方AMC建立参与政府化债的长效机制。 一、地方AMC参与地方债务化解的案例 近年来地方AMC在中小金融机构风险化解、房地产纾困等方面发挥了一定作用，涉及地方政府债务风险化解上，地方AMC主要为响应地方政府政策要求，参与方式大多以组建化债基金、债务重组、资产盘活及债转股等模式，地方AMC的参与一定程度上缓释了地方政府债务压力，盘活了部分国资国企的闲置资产，但受制于地方AMC资本实力不足，融资成本相对较高以及业务机制体制不完善、监管制度缺失等，目前参与化债的深度仍不足，后续仍有一定发力空间。 （一）融资支持 近年来，多地政府协调国有企业、金融机构、社会资本等共同设立了区域性债务化解基金，通过过桥贷款的方式为出现流动性压力的融资平台提供短期周转资金支持，这成为地方AMC参与化债的主要方式之一，对于缓解融资平台的偿债压力和化解区域债务风险起到了一 定作用，但地方政府的隐性债务规模庞大，直接提供流动性支持的效果有限且存在诸多难点。政策层面，监管部门严禁AMC通过收购到期债务的方式变相提供融资，倡导AMC对融资平台公司债务进行实质性重组，使得AMC融资支持模式在业务准入上面临一定难度。资金层面， 地方AMC的资本规模相对较小，与地方政府庞大的债务体量相比存在差距，因此，地方 AMC在提供融资支持时，必须审慎考虑资金的来源渠道和成本因素，地方AMC往往需要引 入银行等金融机构作为合作伙伴，这不仅增加了资金的多样性，同时也提高了对资方合作的要求，要求各方在合作中展现出更高的协同效率和风险控制能力。受上述因素的影响，地方AMC直接提供融资的落地项目不多，更多转向了以轻资产模式参与融资支持以及参与实质性重组两条路径，如部分从事多元业务的AMC还通过提供信用增进、融资性财务顾问等服务助力融资平台融资。 案例一：财信资产牵头设立湖南省债务风险化解基金 2019年6月，根据湖南省政府的战略部署，财信资产主导成立了湖南省债务风险化解基 金，该基金的初始认缴规模达到了100亿元人民币，基金建立的目的是为了向地方融资平台提供短期资金，帮助其偿还现有的隐性债务本金，以缓解流动性压力。该基金由财信资产牵头，联合资金方工商银行、光大银行和增信方湖南省融资担保集团有限公司，并协同湖南省财信信托有限责任公司共同设立。截至2020年末，该基金已成功实施5个项目，累计提供了 22.30亿元的流动性救助资金，其中财信资产自身贡献了2.23亿元。同期末财信资产已通过单一信托计划和委托贷款等金融工具，向湘潭、株洲、衡阳、怀化、邵阳、浏阳、湘西、永州、益阳等多地市的融资平台提供了超60亿元的短期流动性支持，有效助力了区域债务风险的化解。 案例二：陕西金资以轻资产模式助力陕西省内城投平台融资 陕西