城投公司基建业务中BT和BOT模式分析

城投行业编号：【2024】0*-0* 大公国际：城投公司基建业务中BT和BOT模式分析 公用二部|郭红岑|010-674133002024年8月*日 早期城投公司在承做基建业务时主要采用“建设-移交”模式（以下简称“BT模式”）和PPP项目中的“建设-经营-转让”模式（以下简称“BOT模式”）。在BT模式的运用下，政府及有关部门通过城投公司违规筹措资金时有发生，财预【2012】463号文1对BT模式进行了明确的禁止，而BOT模式在实际运用时，经常会弱化“经营”环节，使用财政补贴平衡资金，且很少真正引进社会资本，违背PPP项目的初衷，故财金【2015】57号文2及国办函【2023】115号文3对其进行了规范。目前，BT和BOT模式弊端暴露，委托代建模式已成为主流，但因各地资源禀赋不同，转型阶段存在较大差异，深入剖析基建业务模式，仍能看到较多BT模式的影子，且大量BOT模式仍未实际运营，为了能够更好的了解两大模式背后的运行逻辑从而读懂监管政策出台目的及分析城投公司基建业务的真实账目反映，本 文将对两大模式展开详细介绍，梳理两大模式的产生背景、会计处理及模式弊端。一、BT模式 （1）产生背景 2004年7月16日，国务院印发《国务院关于投资体制改革的决定》(国发 【2004】20号)，明确提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，“代建制”的出现催生了城投公司的大量基建业务，在政府资金无法支撑大量基建需求的背景下，城投公司融资职能应运而生，并由此产生了BT模式，也即政府与公司签订委托代建协议，将拟建设的某个基础设施项目授予城投公司，在规定的时间内由城投公司负责该项目的投融资和建设，合同期满，政府根据事先签订的协议分期回购并支付一定比例的报酬。涉及BT模式的政府文件较少，首次出现是在2003年《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》4第七条中提到：“…对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）…等方式组织实施”，且总体上从流程管控和税收政策上鼓励BT模式的发展，但未具体规定BT模式的内涵和规范性要素。即使没有具体规定，BT模式仍以其快速筹集资金、业主不需按照进度支付工程款等优势在我国蓬勃发展了十余年。 12012年12月24日财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预【2012】463号） 22015年6月25日财政部发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金 【2015】57号） 32023年11月3日国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函【2023】115号） 42003年2月13日建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市 【2003】30号） （2）会计处理 BT模式的财务核算具体分析时可分为两种情况：第一种，城投公司未提供建造服务，应按《企业会计准则第22号——金融工具确认及计量》相关规定设置会计科目核算成本收入。当施工单位依工程进度提供发票时，应借记“长期应收款”，贷记“银行存款/应付账款等”；项目竣工结算后确认回购金额时，应借记“持有至到期投资-成本”、“持有至到期投资-应计利息”，贷记“长期应收款”、“主营业务收入”，此时的主营业务收入为经审计确认的回购金额基价与长期应收款核算的项目总投资之间的差额，是项目结余收入；回购期内采用摊余成本计量，并按实际利率计算确认每期的利息收入，借记“持有至到期投资-应计利息”，贷记“主营业务收入”，进入回购期后产生的合同约定的利息率与项目公司实际支付的利息支出的差额计入当期投资收益；收到回购款及利息时，冲减持有至到期投资—成本及持有至到期投资—应计利息。 第二种，城投公司提供建造服务，应按《企业会计准则第15号——建造合同》相关规定设置会计科目核算成本收入。当结转材料款、人工费等成本时，借记“工程施工—合同成本”，贷记“原材料/应付职工薪酬”；每期按完工百分比法确认收入结转成本时，借记“主营业务成本”、“工程施工—合同毛利”，贷记“主营业务收入”；工程完工与政府结算时，借记“长期应收款”，贷记“工程结算”、“主营业务收入”，此时的主营业务收入为经审计确认的回购金额基价与长期应收款核算的项目总投资之间的差额，是项目结余收入；工程竣工时，借记“工程结算”，贷记“工程施工”；收到回购款及利息时，冲减长期应收款，收到利息时确认投资收益。 （3）模式弊端 BT模式实际运行中出现了签订“黑白合同”规避招投标、分包现象严重导致施工质量难以保证等各种问题，另外，拖延货款、违规融资现象时常发生，地方隐性债务快速增长。财预【2012】463号文明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”，中发【2018】27号文严格规定：“严禁地方政府以建设-移交（BT）方式举债或以委托代建名义变相举债，严禁使用带资承包方式建设政府投资项目，严禁拖欠工程款”，此后几年，各级地方政府均颁布了相应政策文件落实这一要求，BT模式在各地进行基建业务时基本弃用。 二、BOT模式 （1）产生背景 1984-2014年，在改革开放、引进外资、拉动投资等多方面政策机制的作用 下，中国开始了以BOT模式为主的PPP试点，出现了北京第十水厂、北京地铁四号线、大场水厂等代表性的BOT项目。从2014年开始，PPP渐渐肩负起控制地方政府债务和刺激社会资本投资的双重重任。BOT模式的运作方式为政府向社会资本或项目公司颁布特许经营权，由社会资本或项目公司承担新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和服务职责，当特许期限结束时项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。 （2）会计处理 BOT项目一般包含建造服务与运营服务两个履约义务，首先，在建造服务阶段，该公司应当确定其身份是主要责任人还是代理人，对于身份的判定，主要在于公司对于项目的控制权，在项目建成后，该公司能够主导项目的运营，并能够获得几乎全部的经济利益，应当作为主要责任人进行会计处理，在建设期间，对于发生的设计费用、工程费用等，应借记“合同履约成本”，贷记“银行存款/应付账款”，对于发生的专门借款费用，应借记“无形资产-特许经营权”，贷记“银行存款/应付账款”，在项目建设完成结算时，借记“无形资产-特许经营权”，贷记“主营业务收入”，并结转相应成本，借记“主营业务成本”，贷记“合同履约成本”；其次，在项目经营阶段取得的收入应借记“银行存款/应收账款”，贷记“主营业务收入”，同时结转成本，借记“主营业务成本”，贷记“银行存款/应付账款”，并在经营期内每年进行无形资产的摊销，借记“主营业务成本”，贷记“无形资产-特许经营权”。 （3）模式弊端 BOT模式虽减轻了政府资金压力、推进了城市基础设施市场化运营，但实际操作中90%以上的项目回报仍然依赖政府付费或运营补贴，给地方财政带来较大压力。BOT模式作为PPP项目中的其中一种模式，受政府文件对PPP项目的限制较大，基于以上市场乱象，有关监管部门相继出台了多个文件进行规范，如财金 【2015】57号文5和国办函【2023】115号文6，包括规定PPP项目的合作期限及严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过BT模式变相举债等，逐步限制城投公司作为社会资本方和政府购买方参与PPP项目，政策文件的出台使得城投公司在采用BOT模式参与基建业务时要更为谨慎。 三、文章总结 综上，BT模式和BOT模式的产生都在一定程度上帮助当地政府解决了基础设施建设的难题，对于采用BT模式和BOT模式运作的历史存量项目，需要通过 52015年6月25日财政部发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金 【2015】57号） 62023年11月3日国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函【2023】115号） 观察资产负债表中的在建工程、长期应收款及无形资产等资产科目及应付账款等负债科目的增减情况来判断项目进度情况、资金保障程度。但随着建设的步伐加快，政府隐性债务激增，而作为产生隐形债务源头的城投公司必定会越来越受到政策严控，早期的BT模式和BOT模式的弊端逐步显现，监管政策的趋严也倒逼城投公司开始选择更规范的模式承接工程代建项目。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。