城投公司参与城市更新业务的模式及主要风险研究

www.lhratings.com研究报告1 城投公司参与城市更新业务的模式及主要风险研究 联合资信公用评级四部|马颖 伴随城市化进程的不断推进，我国城市发展逐渐面临土地、产业、人居环境等方 面的压力和瓶颈，为促进城市可持续发展，城市更新应运而生。我国城市更新实践地方先行，“一城一策”，在更新手段、供地模式、收益及投资规模等方面具有鲜明特征，参与主体众多，城投公司因具有实施城市更新项目的天然优势而成为重要参与方。在地方政府引导及自身市场化转型的需要下，城投公司纷纷涉足当地的城市更新项目，其实施项目时可供选择的业务模式有哪些，又将面临哪些风险，本文将进行重点研究，并从信用评级角度为城投公司开展城市更新项目提出相关建议。 一、城市更新的背景及主要特征 根据国家发改委规划司的解释，城市更新行动是指对旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改造，打造成为新型生产生活空间，以推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三老一村”改造为主要内容。 （一）城市更新产生的背景 伴随城市化进程的不断推进，我国城市发展逐渐面临土地资源瓶颈和产业结构转型的双重压力，部分区域因设施老化或设计局限等导致城市功能衰退，给居民生活带来不便。当前我国城镇化率达65%，部分城市的城镇化水平已经超过80%，正处于由增量扩张转向存量更新的阶段。在此情况下，城市更新成为促进城市可持续发展的重要路径。 在我国，“城市更新”一词最早由深圳市提出，2009年深圳市人民政府颁布《深圳市城市更新办法》，对城市更新的定义及类型进行了界定。我国国家层面的城市更新概念始于2019年12月的中央经济工作会议，并在2021年3月列入了政府工作报告和“十四五”规划，至此城市更新进入了快速发展期，由地方探索扩大到全国发展。目前国家层面尚未对城市更新专门立法，但住建部、发改委等部委相继发布了一系列城市更新相关通知，深圳市、上海市、辽宁省、北京市等地方陆续发布了各自的城市更新条例，多个城市发布了各自的城市更新办法、行动计划、实施细则等，城市更新的政策体系日渐完善。 表1国家层面关于城市更新的相关政策 时间 会议或文件名称 核心内容 2019年12月 中央经济工作会议 加强城市更新和存量住房改造提升 2021年3月 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要 加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩 2021年4月 国家发展改革委《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》 实施城市更新行动。在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新行动。加快推进老旧小区改造，2021年新开工改造5.3万个，有条件的可同步开展建筑节能改造。在城市群、都市圈和大城市等经济发展优势地区，探索老旧厂区和大型老旧街区改造。因地制宜将一批城中村改造为城市社区或其他空间 2021年8月 住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》 划定“2255”底线，防止城市更新变形走样，保留利用既有建筑，探索可持续更新模式 2021年11月 住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》 决定在北京市、河北省唐山市、山东省烟台市、山东省潍坊市、四川省成都市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，自2021年11月开始，为期2年 2022年6月 国家发改委《“十四五”新型城镇化实施方案》 有序推进城市更新改造，重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造。探索政府引导、市场运作、公众参与模式。注重改造活化既有建筑，防止大拆大建 2022年7月 国家发改委《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》 对长期闲置但具有较大开发利用价值的老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等资产，可采取资产升级改造与定位转型、加强专业化运营管理等，充分挖掘资产潜在价值，提高回报水平 2023年7月 住房城乡建设部《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》 坚持城市体检先行、发挥城市更新规划统筹作用、强化精细化城市设计引导、创新城市更新可持续实施模式、明确城市更新底线要求 注：“2255”是指原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，拆建比不应大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度涨幅不超过5% 资源来源：联合资信综合整理 （二）城市更新的主要特征 广义的城市更新包括棚户区改造、旧城改造和片区开发等，狭义的城市更新则主要指“三老一村”改造。以棚改为主的以往的城市更新追求增量，主要采取拆除重建、大拆大建的更新手段，而现阶段的城市更新主要强调可持续发展，具有以下特征： 留改拆相结合，拆除重建比例较低：现阶段的城市更新强调“留改拆”并举，以保留、利用、提升为主，拆除重建的比例较低。并且在开展具体项目时，需符合住建部“2255”的底线要求。 供地模式多样化。根据《土地法》及自然资源部相关规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。相比于此，城市更新项目的供地模式则较为多样化，在城市更新项目中，除了公开招拍挂外，各地根据实际需要，还出台了相关政策，允许或鼓励采用协议出让、带方案招拍挂等多种土地供应方式。2023年11月，自然资源部办公厅印发了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的通知，明确了复合利用土地、容积率核定优化、建筑规模统筹、技术标准差异化等方面的支持举措，完善了城市更新在规划管控和土地利用方面的支撑保障。 表2部分城市出台的城市更新政策中关于土地供应方式的表述 土地供应方式 内容 相关政策 带方案招拍挂 城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同 《重庆市城市更新管理办法》2021.06.16 规范“带实施方案挂牌”出让。区政府（功能区管委会）组织实施主体编制项目实施方案，项目实施方案及全生命周期监管协议（由实施主体配合相关区政府编制）作为土地出让方案的附件，在挂牌公告时一并公示 济南市人民政府办公厅关于印发济南市城市更新专项规划（2021－2035年）的通知2022.12.05 准净地出让 城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补偿后，移交土地使用权人实施开发建设 《成都市城市有机更新实施办法》2020.05.28 特定情况下允许协议出让 符合条件的，国有建设用地租赁可以依法转为国有建设用地使用权出让 《北京市城市更新条例》2023.03.01 按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地 《上海市城市更新条例》2021.09.01 租赁方式供地 鼓励在城市更新活动中采取租赁方式配置国有建设用地。租赁国有建设用地可以依法登记，租赁期满后可以续租。在租赁期以内，承租人按照规定支付土地租金并完成更新改造 《北京市城市更新条例》2023.03.01 城市有机更新不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权 《成都市城市有机更新实施办法》2020.05.28 土地作价入股 开展城市更新活动的，国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置 《北京市城市更新条例》2023.03.01 城市有机更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式依法办理不动产登记 《成都市城市有机更新实施办法》2020.05.28 土地使用权转让 物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续 《上海市城市更新条例》2021.09.01 注：上表中涉及日期的为其施行日期，以上为不完全列举资源来源：联合资信综合整理 具有一定收益。城市更新项目多数都有一定的经营性收益，例如老旧小区改造项目的收益通常包括物业管理费、停车费、闲置空间租赁费等，但与市场化程度较高的项目相比，其收益水平相对较低，尤其在住建部对拆除比和拆建比作了明确规定后，城市更新项目的收益率水平明显降低。 不同区域各有特色：我国城市更新实践中地方先行，各城市制定的城市更新政策在更新内容、侧重点等方面存在明显差异，因此城市更新在推进时需要“一城一策”。另外，在更新项目类型方面，各城市也有不同的特色，比如北京作为千年古都，其城 市更新相对更重视传统建筑修缮和城市风貌保护。重庆市作为中国六大老工业基地之 一，拥有较为丰富的工业资产，其城市更新项目中老旧厂区改造、老旧街区改造居多。成都市作为国家历史文化名城，城市风貌和文化底蕴较为深厚，城市更新以老旧小区改造、老旧街区改造和片区开发为主。 投资规模大：据住建部数据统计，截至2022年，中国已有411个城市实施超2.3 万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。其中不乏多个百亿级的城市更新项目，例如天津城市基础设施建设投资集团有限公司承担的金钟河大街南侧城市更新项目及设计之都核心区柳林街区城市更新项目、成都市锦江投资发展集团有限公司开展的成都市锦江区四圣祠片区城市有机更新项目的投资规模均在100~200亿元之间。 （三）城投公司是重要的参与主体 城市更新项目的实施主体可分为：政府部门、国有企业（包括城投公司）、房地产开发企业、施工单位等。 项目实施主体因城而异。从各城市的政策及案例实践看，不同区域的城市更新项目实施主体有一定差异，比如已经启动了大规模旧改近三十年的上海市，由于拆迁成本高、开发难度大、市场主体参与的积极性不高，其城市更新项目以政府主导推进为主。深圳、广州等地区的城市更新项目则市场化程度相对较高，有统计资料显示，深圳市城市更新项目实施主体以民营企业为主，占比达74%，其次为国企，占比仅16%。但受房地产行业深度调整等影响，2021年以来上述地区有多个城市更新项目转让给国有企业继续推进。北京、天津、山东省等地区的城市更新项目，政府部门、城投公司参与的相对多一些。 示范项目多由政府部门或城投公司开展。通常情况下各地的城市更新示范项目库中由政府部门和城投公司作为实施主体的居多，比如2023年9月山东省住房和城乡 建设厅公布的132个城市更新示范项目中实施主体为政府部门和城投公司的比例分别约为71%和16%。重庆市住建委印发的《2023年增补城市更新试点示范项目年度计划》中公布了总投资285亿元的12个城市更新项目，项目实施主体均为国有企业，其中多数为城投公司。 城投公司具有实施城市更新项目的天然优势。首先，具有政策支持优势。城投公司通常与地方政府关系较为紧密，城投公司参与城市更新项目有利于地方政府降低其决策风险，对区域的城市更新工作起到带动和示范作用，也因此涉及公共利益、公共安全、历史风貌的城市更新项目，地方政府通常指定或授权当地国有企业（通常是城 投公司）作为项目实施主体。其次，具有资源协调优势。城市更新项目的报批报建程 序繁琐，审批手续多。相比于民营企业，城投公司更加熟悉区域规划和发展需要，其作为实施主体，更有利于审批工作的快速推进。此外，一个城市更新项目涉及投资、规划、设计、建造、运营等各个环节，部分项目产权结构较为复杂，实施主体可能需要进行拆迁意愿征询、规划编制、资金筹措、项目运营等工作，这对其综合能力提出了更高要求。而城投公司在统筹整合政府单位、金融机构等外部资源方面具备一定优势。再次，具有项目经验优势。城投公司通常具有较丰富的基建项目经验，部分城投公司的业