释放亚洲发展中地区铁路发展私人参与的全部潜力：基于“铁路+地产”模式的视角

polic 第2024-16号（8 brie 关键点 •铁路加地产模式通过土地价值获取将铁路发展与房地产投资相结合，从而促进 城市发展战略。 •集成铁路地产开发的关键成功因素 包括精妙的城市环境、稳固的土地使用权、全面的规划方法、支持性的分区系统以及为创造和最大化土 地价值而建立的健全法律框架。值升值。 •铁路加房产模式的独特之处在于铁 路机构的独家开发权利、创业动力以及强大的内部专业知识。 在铁路、房地产和商业领域。 •该模型为铁路机构提供了融资工具 ，同时减轻了政府的财政负担。通过遵循以公共交通为导向的发展原则，它能够增加公共交通的使用率 、减少道路拥堵、降低运输成本、缓解空气污染并节约能源。 •亚洲发展区显示出采用铁路加地产（Rail-Plus-Property）模式的潜力。土地所有权模糊等挑战阻碍了直接复制，但私营部门参与的经验以及土地方面的某些元素提供了借鉴。 价值捕捉和面向转移的发展提供了有价值的见解。 ©2024亚洲开发银行研究所 ISSN2411-6734 DOI：https://doi.org/10.56506 /RYAR4981 这项工作是根据知识共享署名-非商业-共享4.0国际许可证授权的。 释放全部潜力 私人参与铁路发展中的发展亚洲：铁路加房地产模式的视角 王嘉颖，能力建设和培训助理，亚洲开发银行研究所，日本东京 KESeethaRam，高级能力建设和培训咨询专家，亚洲开发银行研究所；日本东京大学客座教授 Introduction 随着发展中亚洲各地经济和人口的扩张，对移动性的需求增加，这促进了就业机会、公共设施和社会活动的获取（国际运输论坛，2019年）。伴随着人均国内生产总值的增长，汽车化的程度也在提升（王等，2012年）。因此，该地区的可持续城市发展依赖于构建强大的公共交通网络，以促进个人生活质量，确保经济社会生产力，并减轻有害的环境影响。 另一方面，铁路系统特别具有优势，这归因于其成本效益、容量效率和长期可持续性（国际能源署 ，2019年）。它们满足了不断增长的亚洲大城市，如东京和中国香港等，日益增长的需求，同时缓解了道路网络的压力，并减少了温室气体排放。 作者谨感谢以下人士对本政策简报初稿提供了宝贵的意见：ShreyasBharule，印度加尔各答印度理工学院建筑与区域规划系助理教授；AyushmanBhatt，泰国亚洲理工大学土木与基础设施工程系助理教授；以及SunghoonKrisMoon ，亚洲开发银行水资源与城市发展部门办公室高级城市发展规划专家。 尽管铁路是一种受欢迎的运输方式，建立资本密集型系统带来了显著的挑战。预算受限进一步加剧了这种压力，阻碍了财务可持续性（Chang和Murakami,2019）。克服这些挑战需要与私人资本合作，然而，私人部门参与度不足的问题依然存在。 中国香港被命名为全球公共交通领域的顶级城市（OliverWyman,2022），成功地调动了私人参与公共交通。通过利用土地价值捕获（LandValueCapture,LVC）策略，该城市不仅提升了其公共交通系统的效率与服务质量，还有效地平衡了公共利益与私人投资之间的关系，确保了可持续发展的目标得以实现。这一举措不仅促进了经济的活力，也增强了市民对公共交通系统的信任与依赖，为全球其他城市提供了可借鉴的成功案例。1中国香港地区将铁路发展与周边站点区域的房地产开发相结合。这一策略被称为“铁路加地产”（Rail-Plus-Property，简称R+P）模式。通过分析这一模式，亚洲新兴大都市可以了解到支持私营部门参与铁路发展的必要条件，并在未来考虑采用这种发展模式。 2.铁路加物业模型与土地价值获取 R+P模型是一种基于土地价值创造（LVC）的战略城市开发方法，结合了铁路基础设施与房地产开发，旨在优化铁路站周围的土地价值 ，同时遵循以公共交通为导向的发展原则（见框1）。严格来说，该模型的唯一真正体现是中国香港，那里铁路机构扮演了一个独特角色，作为单一实体协调铁路与土地开发之间的关系（唐等，2004年 ）。通过这一模式，香港成功地将铁路建设与周边地区的房地产开发紧密结合起来，实现了土地价值的最大化利用。 方框1：Rail-Plus-Property模型的详细信息 Q1.Rail-Plus-Property(R+P)模型涉及的主要利益相关者是谁？A1.R+P模型涉及四个主要方面： 1.中国香港的铁路机构，港铁公司（MTRCL），是一家由政府控股75%的上市公司，负责设计、规划和实施包括铁路及房地产开发在内的各项业务，同时确保其整合与协调工作得以顺利进行。 2.政府通过制定法律和法规、确立主要政策目标以及授予发展权利和法定批准，创造了一个有利的环境。 3.基于现场特定需求和协议，私人开发商与铁路基础设施附近的房产开发机构紧密合作。 4.本地社区虽未直接参与谈判，但仍提供了输入、反馈和支持，通过公众参与使发展符合其需求，实现了与社区需求相一致的发展。 Q2.R+P模型如何在中国香港采用？A2.R+P模型包括八个步骤 ： 1.铁路机构、MTRCL与政府的运输及物流局（现为运输及房屋局）之间的初步讨论，旨在更新“铁路发展策略”。 2.设计并规划由MTRCL提出的铁路线路，识别融资缺口，并探索如资本补助、R+P模式或服务特许权等选项。 3.参与MTRCL与政府之间的项目协议，确保独家土地授予用于房地产开发。 4.MTRCL谈判土地授予条款和应用必要的法定批准。 5.土地分块并以开发包的形式向房产开发商招标，通过开发商的提案和财务能力进行拍卖选择合作伙伴。 6.签署MTRCL与选定合作伙伴之间的开发协议，概述项目细节。 7.私人开发商积极参与实施过程，负责土地溢价支付、建设以及项目营销，而MTRCL监督项目设计与建设，保全全部土地所有权。 8.根据发展协议中规定的物业销售利润在MTRCL与开发商之间的分配，通常通过利润百分比、资产或预付款等各种机制。 Q3.在什么背景下可以采用R+P模型？ 理论上，该模型可以应用于尚未完全实现经济潜力的新建和现有铁路开发项目。新建项目提供了全面规划的机会并降低了交易成本，而现有项目也同样能从中获益。R+P模型能够对土地使用不足和过时的分区法规进行复兴，最大化现有基础设施的效率。 资料来源：Tang等人（2004年）。 土地价值获取是一个模糊定义的概念，代表了城市治理中的一系列政策和策略，其核心在于“一种机制，通过该机制公共部门可以通过捕获土地和物业价值增加的部分来收回部分发展公共交通的成本”（Canelas和Noring,2022；Jillella等人,2015；Smith 和Gihring,2006）。 图1：土地价值的层次和每一层价值的权利 土地价值积累标题为 由于土地使用者对基础设施和服务的投资变 化而导致的土地价值变化 土地使用者 由于公共投资的变化，土地价值的变化 基础设施和服务 公共服务提供商，通常是政府 由于人口，经济和政府法规的变化，土地 价值的变化 政府代表公众 土地内在价值 政府(租赁制度)或土地所有者(永久业权制 度) 资料来源：铃木等人（2015年），改编自Hong和Brubaker（2010年）。 机构地位方面，铁路机构协调了整个发展流程，从概念化、规划到实施和管理，涵盖了铁路和房地产领域。这种整合方法被认可能够减少土地开发固有的交易成本并最大化效率，与新制度经济学的原则相符合（Tang等，2004年）。亚洲其他采用土地调整和再开发方案的大城市，如东京，也采取了综合铁路-房地产发展策略。然而，这一策略是在不同的土地制度下进行的，铁路机构承担的角色和责任有所不同（Suzuki等，2015年）。尽管如此，该策略仍然遵循了LVC的原则。 作为基于发展的LVC（土地价值计算）工具的本质，该模型可以被视为一种城市金融工具。依据土地价值不仅由其内在价值决定，还受到其他因素影响的原则，2通过有效协作的各方共同努力（Suzuki等人），一个LVC工具可以通过捕获公共交通发展导致的城市土地资本增值来融资资本密集型基础设施。 2015年及Gongetal.2021的研究指出，不同利益相关者，包括政府 、公共交通提供者、土地所有者和使用者，共同创造并捕获了土地价值的层次。图1展示了各利益相关者如何生成土地价值增量及其各自的权益。箱2解释了土地价值与公共交通发展之间的关系。 3.铁路加物业模型的成功因素 借鉴来自中国香港的成功案例，综合铁路地产发展（R+P模式 ）的成功关键在于满足若干核心条件。这些条件普遍适用于所有集成铁路与地产开发项目，包括复杂的城市环境、稳固的土地使用权、全面的规划方法、支持性的分区制度以及健全的法律与监管框架。R+P模式独有的成功因素还包括赋予铁路机构独家开发权以降低土地出让费并激励资源高效利用。为了实现这一目标，该模式采取了以下措施：1.授予铁路机构独家 开发权，以减少土地出让费用并促进资源的有效利用。2.实 施全面的规划策略，确保铁路和地产项目的协调与整合。3.建立支持性的分区制度，以适应和促进综合铁路地产开发的布局。4.构建坚实的法律和监管框架，为项目提供明确的指导 和支持。5.通过激励机制鼓励创新和效率，确保资源的最优 配置。6.加强跨部门合作与沟通，确保项目的顺利实施和长期可持续性。通过这些措施，R+P模式能够有效应对不确定环境下的挑战，实现稳定且高效的综合铁路地产发展。 两个常见因素包括人口增长、经济发展、基础设施投资以及政府监管（Ingram和Hong,2012；Suzuki等,2015）。 方框2：土地价值与交通发展之间的关系 问：为什么土地价值对过境发展反应积极？ A:对于因公共交通发展改善而导致的土地价值增加，可以由以下三个原因加以解释：可达性、便利设施以及聚集效应。 1.土地价值提升是基于改善可达性的资本化体现，更好的可达性促进了经济目标（便利工人、供应商和消费者）、社会目标（获取就业、社会服务和休闲活动的机会）以及环境目标（能源节省和排放减少的改善）。 2.改善设施导致的土地价值增加，这一现象体现了建成环境质量及其服务提供的提升。 3.土地价值增加代表了集聚带来的资本化收益。建筑物和开发项目的集聚吸引更多的劳动力，进而导致受控工资、公司收入和生产力的提升。 资料来源：Baker和Nunns（2015年）；Handy（2002年）；Starrett（1981年）；Song等人（2011年）。 也取决于拥有铁路、房地产和商业领域专业知识的机构的创业主动性和强大的能力。 3.1适用于所有铁路物业综合开发作为土地价值获取机制的因素 条件1。复杂的城市环境为了支持综合铁路地产开发（见框3 方框4：中国香港符合“安全土地使用权”的条件 在中国香港地区，实行的是国家租赁土地制度。鉴于政府控制了该管辖区域内大部分的土地，a私人所有权利益变化有限。它还拥有一套成熟的土地使用权制度。自1843年以来，城市通过向私人用户发放租赁权来分配土地。这些租赁通常有效期为75年、99年或在少数情况下为999年，具体取决于预定义的租赁条件。租赁期续签规定相对简单，政府对租赁期延长收取3%的地租，这一规定在所有官方文件中均有明确说明。稳固的土地使用权确保了模型的使用，并保证了项目的连续性。 a中国香港实行的是土地租借制度，其中政府完全拥有土地所有权，除了圣约翰大教 堂所处的土地。 资料来源：中华人民共和国香港特别行政区政府（2016年）。 ），必须到位。根据土地价值增长由提高的可达性和集聚驱动这一前提，城市人口统计，包括人口规模和密度，对于铁路发展至关重要。正如Cervero（1998）所强调的那样，约有5百万居民的人口规模和每平方公里15,000居民的密度阈值是关键因素。2在城市核心内部可以证明铁路投资是合理的。此外，活跃的经济 尤其是在房地产市场的发展，确保了金融可行性，并