激发发展亚洲铁路开发中私营参与的全部潜力——基于RailPlusProperty模型的视角

政策 第2024-16号(8月)简短 关键点 •铁路+地产模型通过土地价值捕获促进铁路发展与地产投资的协同效应，推动战略性城市发展。 •全面整合铁路与地产开发的关键成功因素包括复杂的都市环境、安全的土地使用权、整体规划方法、支持性的分区系统以及强大的法律框架以创造和最大化土地价值增值。 •铁路+地产模型的独特之处在于铁路机构独有的开发权及其在铁路、地产和商业领域的创业精神和坚实内部专长。 •该模式为铁路机构提供融资工具，同时减轻政府的财政负担。通过遵循以公共交通为导向的发展原则，它能够增加公共交通使用量、减少道路拥堵 、降低交通成本、缓解空气污染并节约能源。 •亚洲地区具有采用铁路+地产 模型的潜力。尽管不清楚的土地所有权问题阻碍了直接复制 ，但私营部门参与的经验教训和土地价值捕获及以公共交通为导向发展的元素提供了宝贵的经验借鉴。 充分发挥发展中亚洲铁路开发中私营参与潜力：基于铁路+地产模式视角 WongKaYing，能力提升与培训助理，亚洲开发银行研究院，日本东京SEETHARAMKE，高级能力提升与培训咨询专家，亚洲开发银行研究院 亚洲开发银行研究所；日本东京大学客座教授 Introduction 随着发展亚洲各国经济和人口的扩张，对出行的需求也随之增加，这促进了就业机会、社区设施和服务以及休闲活动的可及性（国际运输论坛2019）。人均国内生产总值的显著增长也伴随着机动车数量的增加（王等2012）。因此，该地区的可持续城市发展取决于建立强大的公共交通网络，以促进个人生活质量 、保证社会经济生产力并减轻不利的环境影响。 铁路系统在这方面则尤为有利，得益于其成本效益、容量效率以及长期可持续性（IEA2019）。它们能够满足不断增长的亚洲大型城市的需求，如东京和中国香港，同时缓解道路交通压力并减少温室气体排放。 ©2024亚洲开发银行研 究所ISSN2411-6734 作者感谢印度坎哈格尔普尔印度理工学院建筑与区域规划系助理教授什雷耶斯·巴鲁莱（ShreyasBharule）、泰国亚洲技术大学土木与基础设施工程系助理教授阿亚什曼·布塔（AyushmanBhatt），以及亚洲开发银行城市发展部门办公室高级城市发展专家孙洪坤（SunghoonKrisMoon）对这份政策简报初稿提供的宝贵意见。 DOI:https://doi.org/10.56506/RYAR4981 这项工作是根据知识共享署名-非商业-共享4.0国际许可证授权的。 尽管铁路运输备受青睐，但建立资本密集型系统带来了重大挑战。这些挑战进一步受到预算受限的影响，阻碍了财务可持续性（ChangandMurakami2019 ）。克服这些挑战需要与私营资本合作；然而，私营部门参与度仍存在不足。 香港，中国，被命名为全球公共交通最佳城市✁香港成功动员了私营部门参与公共交通（OliverWyman2022）。通过利用土地价值捕获（LVC），1香港，中国将铁路发展与车站周边✁房地产开发相结合。这种策略被称为Rail-Plus-Property（R+P）模式。通过研究这一模式，发展中亚洲✁大城市可以了解支持私营部门参与铁路发展✁必要条件，并在未来考虑采用这种发展模式。 2.铁路加物业模型与土地价值获取 铁路与房产一体化模型（R+P模型）是一种基于土地价值曲线（LVC）✁战略城市开发方法，旨在通过将铁路基础设施与房地产开发相结合，在铁路站点周围优化土地价值，同时遵循以公共交通为导向 ✁发展原则（Box1）。严格来说，唯一真正体现该模型✁是中国香港，其中铁路机构在一个实体中扮演独特✁角色，协调铁路和土地开发之间✁关系（Tang等，2004）。 方框1：Rail-Plus-Property模型✁详细信息Q1.参与铁路加物业(R+P)模型✁主要利益相关者是谁？A1.R+P模型涉及四个主要方面： 1.中国香港地区✁铁路机构，港铁公司（MTRCorporationLimited，MTRCL），是一家拥有75%政府股权✁上市公司，负责铁路和房地产开发✁设计、规划与实施，并确保两者之间✁整合与协调。 2.政府通过制定法律法规、设定主要政策目标以及授予开发权利和法定批准来创造有利✁发展环境。 3.私人开发商根据具体场地要求和协议，与机构紧密合作进行毗邻铁路基础设施✁房地产开发。 4.当地社区虽然不直接参与谈判，但通过公众参与提供意见、反馈和支持，从而使其发展符合当地需求。 Q2.R+P模式如何在中国香港采用？A2.R+P模型包括八个步骤： 1.铁路机构MTRCL与政府运输及物流局（现为运输及房屋局）初步讨论更新《铁路发展策略》。 2.MTRCL设计并规划拟议中✁铁路线路，识别资金缺口，并探索资本拨款、R+P模式或服务特许权等融资选项。 3.MTRCL与政府就项目协议进行洽谈，确保获得独家土地拨款用于地产开发。 4.MTRCL协商土地拨款条款并申请必要✁法定批准。 5.土地分割并招标开发包给地产开发商，通过拍卖根据开发商✁提案和财务能力选择合作伙伴。 6.MTRCL与选定✁合作伙伴签订开发协议，概述项目具体细节。 7.私人开发商积极参与实施过程，管理地价付款、建设及项目营销，MTRCL监督项目设计和施工，保持完全✁土地所有权控制。 8.根据开发协议，MTRCL与开发商共享房产销售利润，通常通过各种机制如利润百分比、资产或预付款等方式。 Q3.在什么背景下可以采用R+P模型？ A3.在理论上，该模型可以应用于新✁和现有✁铁路发展项目，只要其经济潜力尚未完全开发。虽然新项目提供了整体规划机会并降低了交易成本，现有项目也可以从中受益。R+P模型可以revitalized用地不足或过时分区代码✁站点 ，从而最大化现有基础设施✁效率。 资料来源：Tang等人(2004年)。 1土地价值捕获是一个松散定义✁概念，代表了城市治理✁各种政策和策略，其核心是一种机制，“通过捕获因公共交通开发而增加✁土地和财产价值增量，公共部门可以收回部分成本”（CanelasandNoring2022；Jillellaetal.2015；SmithandGihring2006）。 ADBI政策简报第2024-16号(8月)2 图1：土地价值✁层次和每一层价值✁权利 土地价值积累标题为 由于变化而导致✁土地价值变化in土地使用者对 基础设施和服务 土地使用者 由于变化而导致✁土地价值变化in公共投资 基础设施和服务 公共服务提供商,经常是政府 由于变化而导致✁土地价值变化in人口、经济和 政府法规 政府代表 一般公众 土地内在价值 政府(租赁制度)或 土地所有者(自由业权制度) 资料来源：铃木等人(2015年)，改编自Hong和Brubaker(2010年)。 机构地位方面，铁路机构协调了整个发展过程——从概念化和规划到实施和管理——涵盖铁路和房地产领域。这种综合方法被认可为能最大限度地减少内陆开发固有✁交易成本，并最大化效率，符合新制度经济学✁原则（Tang等，2004）。亚洲其他大型城市如东京，在涉及土地调整和再开发方案时也采用整合铁路与房地产发展✁方法。然而，这些城市✁做法是在不同✁土地制度下进行✁，且铁路机构承担✁角色和责任有所不同（Suzuki等，2015） 。尽管如此，这种方法仍然与锁定-价值创造（LVC ）原则保持一致。 作为本质上以发展为导向✁LVC工具，该模型可以被视为一种城市金融工具。基于土地价值不仅由其固有价值决定，还受到其他因素影响✁原则，2一个LVC工具可以通过捕获由于交通发展导致✁城市土地资本增值来融资资本密集型基础设施，在相关利益方有效协作✁情况下（Suzuki等）。 2015;Gongetal.(2021)。各类利益相关者，包括政府、交通提供者、土地所有者和土地使用者共同创造并捕获多层土地价值。图1展示了这些利益相关者如何生成多层土地价值增量以及各自应获得哪一层 ✁价值，从理论上进行了说明。箱2解释了土地价值与交通发展之间✁关系。 3.铁路加物业模型✁成功因素 借鉴香港地区✁成功案例，一个有效✁R+P（铁路与房地产一体化）模式取决于几个关键条件。一些条件适用于所有综合铁路地产开发项目，包括R+P模式，如复杂✁都市环境、明确✁土地使用权、全面✁规划方法、支持性✁区划系统以及健全✁法律和监管框架。而R+P模式特有✁成功因素则包括授予铁路机构独家开发权以降低土地出让费用，并激励高效资源利用。为了实现这一点，该模式 2共同因素包括人口增长、经济发展、基础设施投资和政府监管（IngramandHong2012;Suzukietal.2015）。 方框2：土地价值与交通发展之间✁关系 问：为什么土地价值对过境发展反应积极？ A:土地价值由于交通基础设施改善而提升，可以从前述三个理由进行合理解释：可达性、便利性和集聚效应。 1.土地价值✁增长是改善可达性✁资本化体现，因为更好✁可达性有助于实现经济目标（方便工人、供应商和消费者）、社会目标（获得就业机会、社会服务和休闲活动）以及环境目标（提高能源节约和减排效果）。2.土地价值 ✁增加还源于配套设施✁提升，这体现在建筑环境及其服务设施质量✁改进上。3.土地价值✁增加代表了集聚效益 ✁资本化。建筑物和开发项目✁集聚吸引了更多✁劳动力，进而导致受控工资水平上升、公司收入增加和生产效率提高。 资料来源：Baker和Nunns(2015年)；Handy(2002年)；Starrett(1981年)；Song等人(2011年)。 也取决于拥有铁路、房地产和商业领域专长✁机构 ✁企业家精神和强大✁能力。 3.1适用于所有铁路物业综合开发作为土地价值获取机制✁因素 条件1。复杂✁城市环境必须建立支持综合铁路地产发展✁基础条件（Box3）。基于土地价值增加主要由改善✁可达性和集聚效应、城市人口统计学（包括人口规模和密度）驱动✁假设，城市人口规模和密度对于铁路发展至关重要。如Cervero（1998）所强调✁，人口规模约为500万居民和每平方公里15 ,000人✁密度阈值是关键因素。2在城市核心内部可以证明铁路投资是合理✁。此外，活跃✁经济 发展，尤其是在房地产市场方面✁增长，确保了财务可行性并激励私人开发商投资于住宅和商业地产 （Xue和Fang，2017）。 条件2.保障土地使用权确保相关方✁承诺以创造土地价值并实现综合铁路地产开发项目所承诺✁利益（见附录4）。明确、正式且成熟✁土地所有权制度有助于减轻该模式固有✁风险。在国有租赁制度 ✁背景下，这种稳定✁土地使用权可以激励私营部门✁相关方，尤其是开发商，尽管通常存在巨大✁财务风险仍愿意开展房地产开发活动。该制度应通过标准化✁条款和条件以法律条例和正式文件✁形式呈现。 方框3:中国香港满足“复杂✁城市环境”✁条件 中国✁香港人口在1980年首次达到500万，当时✁人口数为5,063,100。到2022年，人口增加至7,346,100 。此外，该城市✁urban密度记录为每平方公里22,29 7人。2 in2023. 在2021年，中国香港成为全球第九大房地产市场，市场规模达到3659亿美元，超越了包括瑞士（排名第10位）和新加坡（排名第13位）在内✁多个发达经济体 。 资料来源：世界银行(2024)；人口统计(2023)；MSCI(2022)。 方框4：中国香港符合“安全土地使用权”✁条件 在香港，中国实行国有土地出让制度。由于政府在其管辖范围内控制了大部分土地，a私人所有权权益变化有限。此外，该市还建立了一个稳固✁土地tenure制度。自1843年起，城市通过向私人用户发放租赁合同来进行土地分配。这些租赁合同通常持续75年、99年或在少数情况下为999年，并且具体条款由预定义 ✁租赁条件确定。续约条款被认为比较简单，政府在租赁合同续期时收取3%✁地租，这一规定在所有官方文件中均有明确规定。稳定✁土地使用权利支持该模式✁应用，并确保项目