全国碳市场发展报告（2024）（英）

全国碳市场发展报告 (2024) 中华人民共和国生态环境部二○二四年七月 目录 前言01 摘要02 一、中国政府高度重视碳市场建设05 二、全国碳排放权交易市场制度体系逐步健全06 三、全国碳排放权交易市场活力稳步提升11 四、第二个履约周期配额分配和清缴圆满完成13 五、碳排放数据质量全面提升15 六、全国温室气体自愿减排交易市场正式启动18 七、全国碳市场数字化基础设施保障有力21 八、全国碳市场发展成效逐步彰显23 九、碳市场建设国际合作不断加强25 展望26 大事记28 前言 碳市场通过市场机制控制温室气体排放，助力经济社会绿色低碳转型。加快全国碳市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，对落实主体减排责任、实现碳排放控制目标、降低行业减排成本具有重要意义。 中国政府高度重视全国碳市场建设。党的二十大报告明确提出健全碳排放权市场交易制度。习近平主席要求“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。全国碳市场包括强制性的碳排放权交易市场和自愿性的减排交易市场，二者既各有侧重、独立运行，又互为补充，通过配额清缴抵销机制相互衔接，共同构成全国碳市场体系。2023年以来，国务院颁布实施《碳排放权交易管理暂行条例》，全国碳排放权交易市场第二个履约周期圆满收官，启动全国温室气体自愿减排交易市场，市场活力稳步提升，推动行业减排效果逐步显现，以全国碳市场为主体的中国碳定价机制基本形成。 全国碳市场的建设和发展受到国内外社会各界的高度重视和广泛关注。生态环境部组织撰写了本报告，旨在介绍全国碳市场建设进展和主要成效，分享相关政策设计考虑和未来发展方向，期待得到国内外社会各界的更多关注和更好支持。报告重点介绍全国碳排放权交易市场的制度体系建设、第二个履约周期市场运行、配额分配与清缴、数据质量管理等情况和全国温室气体自愿减排交易市场启动以来相关进展，以及全国碳市场基础设施建设、发展成效、国际合作等情况，并对全国碳市场未来发展作出展望。 01 摘要 中国政府高度重视应对气候变化工作，把应对气候变化作为推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手，持续实施积极应对气候变化国家战略，采取一系列政策和措施，力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（“双碳”目标）。其中，碳市场是推动实现“双碳”目标的重要政策工具，对碳定价发挥基础性作用。 全国碳市场发展影响持续扩大 全国碳排放权交易市场覆盖温室气体排放量全球最大 按照党中央、国务院的决策部署，在借鉴国际碳市场建设经验、总结地方试点碳市场建设实践的基础上，全国碳排放权交易市场从发电行业入手，于2021年7月启动上线交易，现纳入重点排放单位2257家，年覆盖二氧化碳排放量约51亿吨，占全国二氧化碳排放的40%以上，成为全球覆盖温室气体排放量最大的市场。 强制和自愿两个市场构成全国碳市场体系并发挥政策合力 2024年1月，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动，是继全国碳排放权交易市场后又一推动实现“双碳”目标的政策工具。强制碳市场对重点排放单位排放行为进行严格管控，自愿碳市场鼓励全社会广泛参与，两个碳市场独立运行，并通过配额清缴抵销机制相互衔接，二者共同构成全国碳市场体系。 全国碳市场为全球碳市场机制创新贡献了“中国方案” 中国的碳市场对全球碳价水平和碳交易机制成效具有重要影响力，全国碳市场建设和运行情况受到国际社会高度关注。中国基于碳排放强度控制目标的配额分配方法展现了碳市场机制的灵活性和适用性优势，为全球碳市场机制创新贡献了“中国方案”。 全国碳市场建设进展显著 《碳排放权交易管理暂行条例》颁布实施，政策法规基础框架搭建完成 2024年1月，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》，自5月1日起施行，是中国应对气候变化领域的首部专项法规，与部门规章、规范性文件以及技术规范等共同构成全国碳排放权交易市场政策法规基础框架；各级生态环境主管部门等有关部门、重点排放单位、注册登记机构、交易机构、技术服务机构等各司其职，保障全国碳排放权交易市场碳排放数据核算报告与核查、配额分配与清缴、市场交易与监管等全环节顺畅运行。 全国碳排放权交易市场第二个履约周期圆满收官，市场活力稳步提升 全国碳排放权交易市场第二个履约周期配额分配盈亏基本平衡，符合政策预期。截至2023年底，2021、2022年度配额清缴完成率分别为99.61%、99.88%，较第一个履约周期进一步提升，位于国际主要碳市场前列。2022年1月1日至2023年12月31日，碳排放配额成交量2.63亿吨，成交额 172.58亿元。交易规模逐步扩大，交易价格稳中有升，参与交易的重点排放单位数量较第一个履约周期上涨31.79%。通过灵活履约机制共计为202家受困重点排放单位纾解了履约困难。 碳排放数据质量全面提升，全国碳市场数字化基础设施保障有力 中国政府高度重视、持续强化碳排放数据质量管理，优化核算核查方法，对关键数据实施月度存证，并由“国家—省—市”三级联审，运用大数据等信息化手段智能预警数据质量风险，组织开展专项监督帮扶，形成问题“及时发现-移交督办-核实整改”的闭环管理工作机制，数据质量得到有效保障，满足了全国碳排放权交易市场平稳有序运行的数据需要。全国碳市场管理平台、注册登记系统、交易系统等基础设施安全稳定运行，实现了各系统互联互通，全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化，碳排放数据质量管理能力显著提升。 全国碳市场发展成效逐步彰显 企业碳排放管理能力有效提升，行业减排效果逐步显现 全国碳市场压实了企业碳减排主体责任，在全社会树立了“排碳有成本、减碳有收益”的低碳意识。重点排放单位基本都开展了元素碳含量实测。通过推动企业灵活减排，碳市场控制温室气体排放、促进能源结构调整的导向作用日益显现。2023年全国火电碳排放强度（单位火力发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%。 碳定价基础性作用初步发挥，推动绿色低碳高质量发展 2024年4月24日，全国碳排放权交易市场收盘价首次突破每吨百元。碳排放权的绿色金融属性获得越来越多金融机构的认可，碳排放权交易价格为开展气候投融资、碳资产管理、配额质押等锚定了基准价格，撬动了更多绿色低碳投资，促进火电行业能效提升、能源结构调整，显现出对绿色低碳高质量发展的积极推动作用。 碳排放统计核算基础巩固提升，技术服务体系和市场初具规模 探索建立了符合中国实际的重点行业碳排放核算制度体系，为制定发布中国年度电力二氧化碳排放因子、区域电网基准线排放因子，建立完善碳足迹管理体系等提供了关键数据支撑。通过强化制度管理、明确责任义务、优化技术规范、加强监督检查等，培育了一大批专业人才和相关机构，为推动实现“双碳”目标奠定了坚实基础。2023年，有50余家咨询机构、450余家检验检测机构、近100家核查机构为重点排放单位和政府主管部门提供第三方技术服务。省级生态环境主管部门对核查机构服务进行评价，在关于工作及时性和工作质量的 1.66万条评价结果中，合格比例达到99.7%。 展望未来，中国政府将继续加强全国碳市场建设，一如既往推动碳市场国际交流与合作，加快“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”，努力为应对全球气候变化做出更大贡献。 一、中国政府高度重视碳市场建设 中国政府高度重视应对气候变化工作，把应对气候变化作为推进生态文明建设、实现高质量发展的重要抓手，持续实施积极应对气候变化国家战略，采取一系列政策和措施，力争二氧化碳排放于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（“双碳”目标）。其中，全国碳市场是利用市场机制控制温室气体排放的关键制度安排，是推动实现“双碳”目标的重要政策工具，对碳定价发挥基础性作用。 习近平主席在巴黎气候大会上提出把建立全国碳排放交易市场作为应对气候变化的重要举措。《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等碳达峰碳中和“1+N”政策文件将建设完善全国碳排放权交易市场作为实现“双碳”目标的重要政策工具。党的二十大报告明确提出健全碳排放权市场交易制度。 2023年以来，相关重大会议和重要政策文件进一步明确了全国碳市场建设的要求。全国生态环境保护大会明确提出“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》对全国碳市场建设作出全面部署，要求进一步发展全国碳市场，稳步扩大行业覆盖范围，丰富交易品种和方式，建设完善全国温室气体自愿减排交易市场。2024年中国政府工作报告明确将扩大全国碳市场行业覆盖范围作为政府年度工作任务。 中国碳市场的创新发展，正以更高效率、更低成本激励市场主体绿色低碳技术创新，为新质生产力发展提供不竭动力。 二、全国碳排放逐权步交健易全市场制度体系 经过三年的建设运行，全国碳排放权交易市场制度框架体系基本完成，法规保障得到加强，配套技术规范不断完善，为市场平稳有序运行夯实了基础。 （一）《碳排放权交易管理暂行条例》颁布实施 2024年1月25日，国务院颁布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自5月1日起施行。《条例》是中国应对气候变化领域的首部专项法规，明确了碳排放权市场交易及相关活动的主要环节和各主体的法律责任，强化了依法监督管理和对违法违规行为严惩重罚的相关规定（如图一所示），体现了用最严格制度最严密法治保护生态环境的法治观，具有里程碑意义，彰显了中国积极应对气候变化的决心和信心，体现了中国负责任大国的担当和贡献。 （二）全国碳排放权交易市场政策法规基础框架搭建完成 生态环境部印发了《碳排放权交易管理办法（试行）》，发布了登记、交易、结算三项规则，组织制修订了碳排放核算报告和核查指南、配额分配方案等规范性文件，与《条例》共同形成了涵盖“行政法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系（如图二所示）。 2023年8月，最高人民法院、最高人民检察院修订发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将碳排放核查机构、咨询机构、检验检测机构等第三方技术服务机构碳排放数据造假行为纳入刑事规制范围，明确量刑标准，发挥了刑事司法的震慑作用。 全国碳市场发展报告(2024) 07 图一《碳排放权交易管理暂行条例》基本框架 专栏一《碳排放权交易管理暂行条例》 《条例》首次以行政法规形式明确了碳排放权交易及相关活动制度，细化了国家和地方生态环境主管部门在重点排放单位名录确定、排放数据报送与年度报告核查、配额分配和清缴、市场交易等环节的重点管理事项，厘清了重点排放单位、注册登记机构、交易机构以及第三方技术服务机构等在支撑保障市场运行中的作用，明确了对未按期足额清缴配额、碳排放数据弄虚作假等行为的罚则，为全国碳排放权交易市场健康发展夯实了法制基础。 《条例》坚持问题导向，按照强化全流程管理、保持适度弹性、严惩重罚违法违规行为的基本思路，构建碳排放权交易管理基本 制度框架。一是覆盖范围不留盲区。《条例》对碳排放权交易的主要环节和各类参与主体作了明确规定，对违法违规情形明确了法律责任。二是重点环节有的放矢。对于碳排放数据核算报告和核查、配额清缴、市场交易等全国碳排放权交易市场重点管理环节， 分门别类制定了管理要求和具体罚则，对于性质严重的违法行为，加大惩处力度，形成有效法律震慑。三是处罚手段丰富多样。《条 例》对相关违法违规行为，规定了多种行政处罚手段，包括罚款、没收违法所得、责令停产、禁止从业、取消资质等。 图二全国碳排放权交易市场政策法规架构 （三）全国碳排放权交易市场运行机制日趋完善 全国碳排放权交易市场基本形成包括碳排放数据核算、报告与核查，配额分配与清缴，市场交易与监管等部分的体系架构（如图三所示）。政府主管部门负责制定配额分配方案，并向重点排放单位发放各年度碳排放配额。重点排放单位每年