2020-2022年度全国碳市场行业发展报告

序序言言 改革开放以来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但是从人均水平、产业结构、就业结构、创新能力、发展的平衡性和充分性等方面考察，我国目前仍是世界上最大的发展中国家。伴随着经济发展的进一步提升，必然会消耗更多的能源，产生更多的温室气体排放，从而可能会引起应对气候变化的问题。作为负责任的大国，我国高度重视气候变化问题，成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，在2007年就发布了《中国应对气候变化国家方案》，是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。2009年，我国公布了到2020年前控制温室气体排放行动目标，在随后的“十二五”规划、“十三五规划”中得到了落实。 市场机制是促进温室气体减排、降低全社会减排成本的重要手段。欧盟为履行《京都协议书》的减排承诺，在其成员国内建立了碳交易体系，实践表明，纳入碳市场的行业减排效果要远远高于非纳入行业的减排效果。中国政府高度重视市场机制在应对气候变化、实现减缓碳排放目标中的作用。在京都议定书第一承诺期，中国积极参与CDM合作机制，同时也积累了一定的市场化机制推动减排的经验。2011年11月，国家发改委办公厅发布了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳等7个试点地区陆续启动了碳排放交易试点。同时，面对国际碳减排合作的停滞和国际核证自愿减排市场的萎缩，也为配套同期建立的地方试点碳市场，我国于2012年启动了中 国核证自愿减排交易机制(CCER)。自2013年陆续启动之后，各试点地区积极开展了碳排放权交易的探索，为全国碳市场的各项机制建设提供了有价值的经验。CCER虽然于2017年暂停，但是在前期运行的时间内，对于运行机制、方法学、交易等方面也为未来CCER的重启奠定了很好的基础。 随着试点地区碳市场的逐步推进，全国碳市场也在紧锣密鼓进行准备，从2013开始陆续发布了24个行业核算和报告指南，2016年启动了针对八大高耗能行业的碳排放核算、报告和核查，并同步开展了全国碳市场相关的政策、机制等相关的建设工作。2017年底，中国全国碳市场完成总体设计并正式启动。《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》明确了碳市场是控制温室气体排放的政策工具，碳市场的建设将以发电行业为突破口，分阶段稳步推进。 2020年9月22日，习近平总书记在75届联合国大会上庄严宣告：“2030年前中国要碳达峰，2060年前实现碳中和”，即“30·60”的气候目标，展现了中国作为负责任的大国，对建设人类命运共同体的担当。“30·60”目标表达了党中央和国务院统筹国内、国际两个大局，作出的一个重大的战略决心和决策，彰显了我国积极应对气候变化、走低碳发展道路的雄心和决心。 “30·60”目标发布后，全国碳市场的各项工作加快推进，2021年7月16 日全国碳市场正式启动，发电行业正式纳入碳市场，并于2021年底前完成了2019和2020年发电企业的碳排放履约工作。与此同时，CCER作为强制性碳交易市场的补充机制，在之前CCER开展工作的经验基础上，生态环境部和市场监管总局发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》；试点地区碳市场积极进行配额分配机制等各方面的调整，碳市场更加活跃。随着欧洲等发达国家逐步推出“碳税”等机制，倒逼我国碳市场向更大范围、更灵活机制等进行调整，因此对2020-2022年中国碳市场进行整体回顾非常有必要。 本报告对2020-2022年期间全国碳市场、试点地区碳市场、中国自愿减排机制等相关的各项制度、机制进行回顾，并对欧盟新推出的碳边境调节机制（CBAM）进行分析，可以为行业内相关从业人员加深对中国碳市场存在的问题以及面临的新的问题的理解。 中国工程院院士原副院长 科技部原副部长国家气候变化专家委员会名誉主任 中国科学院院士清华大学副校长 中国节能协会理事长 中国社会科学院学部委员中国节能协会碳中和专业委员会主任 指导单位：中国节能协会 主编单位：中国节能协会碳中和专业委员会 参编单位：中国质量认证中心、方圆标志认证集团有限公司、上海环境能源交易所股份有限公司、广州碳排放权交易中心有限公司、深圳排放权交易所有限公司、天津排放权交易所有限公司、四川联合环境交易所有限公司、海南国际碳排放权交易中心有限公司、宁波甬金碳能源科技有限公司、长江双碳研究院 主要编写人员：宋忠奎张军涛孙志辉徐少山于洁王振阳王璘姬宾晖李原刘洋吕本庆何锦峰崔宇黄蓝张辰王维春刘诚吴茜刘亮徐军王挺柴玉文张京良曹雪莲陈军李慧张隽赵柟杜思媛 前言 气候变化是人类面临的全球性问题，应对气候变化需要全人类的集体行动。 《巴黎协定》提出了2020年后全球应对气候变化、实现绿色低碳发展的蓝图和 愿景，以实现在2100年之前将全球平均气温较工业化前水平的升高幅度控制在 2摄氏度范围之内，力争控制在1.5度以内，是人类气候治理史上的里程碑，展示了人类应对气候变化的决心。作为全球排放最多的国家之一，中国一直是全球气候治理体系中的责任担当。2020年9月22日，中华人民共和国主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论会上提出，我国将提高国家自主贡献，“力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”。“碳达峰·碳中和”是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。 碳排放权交易作为一种运用市场手段控制温室气体排放的政策工具，受到越来越多的国家和地区的采纳。相比通过传统的行政手段推动碳减排，碳市场通过配额管理制度，充分发挥市场配置资源的作用，将温室气体控排责任压实到企业，推动企业加强碳排放管理，并利用市场机制发现合理碳价，为企业碳减排提供灵活选择，在降低全社会减排成本的同时带动绿色低碳产业投资，是促进全社会生产生活方式低碳化、长期化的有效方式，为处理好经济发展与碳减排关系提供了有效途径。[1] "十二五"以来，我国逐步探索建立全国碳排放权交易市场。2011年，《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知（发改办气候〔2011〕2601号）》印发，我国在北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及深圳市开展碳排放权交易试点。根据试点工作的要求，各试点地区制定了碳排放权交易所需的制度体系、基础设施等，并于2013年起，陆续启动了试点地区碳排放权交易。试点地区碳排放权交易试点工作的经验，为建立全国碳市场奠定了扎实的基础。 2017年，《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》印发，明确了碳市场是控制温室气体排放的政策工具，碳市场的建设将以发电行业为突破口，分阶段稳步推进。2018年-2020年，全国碳市场制度体系、基础设施、数据管理和能 力建设等方面各项工作逐步完善，2021年7月16日，全国碳市场正式启动上线 交易，年度覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，一跃成为全球覆盖碳排放量最大的碳市场。随着全国碳市场的启动，中国自愿减排交易市场何时启动，成为了万众瞩目的焦点。 2019年，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，首次提出建立欧盟“碳边境调节机制”，2023年5月份正式发布并生效。同时，美国也提出了《清洁竞争法案》。以欧盟、美国为代表的发达经济体试图通过单边碳边境调节机制（CBAM）来争夺制定全球气候与贸易规则的主导权。这些机制对中国会产生哪些影响，中国如何应对？ 2020-2022年是中国碳市场发展的关键三年，当前我国碳市场运行的情况如何，全国碳市场和试点碳市场的表现怎样，未来全国碳市场建设的预期是什么？本报告将对2020-2022年中国碳市场的情况进回顾和展望。 目录 前言3 目录5 第一章全国碳市场正式启动并稳步发展6 1.1.运行机制6 1.2.政策制度体系8 1.3.技术规范体系17 1.4.第一履约期履约情况34 1.5.交易情况35 第二章试点地区碳市场积极探索新机制39 2.1.市场扩容39 2.2.完善企业核算、报告和第三方核查40 2.3.配额分配方法逐步完善，并陆续引入有偿分配41 2.4.调整绿色电力碳排放核算方法49 2.5.深入探索碳金融50 2.6.积极推动项目减排机制/碳普惠52 2.7.交易情况53 第三章全国温室气体自愿减排交易市场整装待发57 3.1.CCER发展回顾58 3.2.CCER重启相关工作开展情况69 第四章国际“碳关税”机制步步紧逼75 4.1.提出背景75 4.2.发展历程76 4.3.主要内容77 4.4.影响及应对建议86 附件1CBAM覆盖的商品和温室气体清单90 参考文献94 第一章全国碳市场正式启动并稳步发展 国际经验表明，与传统的行政管理手段相比，碳市场既能将温室气体控排责任压实到企业，又能够为减碳提供经济激励机制，降低全社会的减排成本，带动绿色技术创新和产业投资。建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是实现碳达峰、碳中和愿景的重要政策工具。"十二五"以来，在试点地区碳市场建设的基础上，我国逐步探索建立全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）。2013年-2015年，我国先后发布了3批共24个行业温室气体核算和报告指南，2016年启动了8大重点排放行业碳排放核算、报告和核查，2017年底印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，随着全国碳市场制度体系、基础设施、数据管理和能力建设等方面工作陆续完善，2020年底至2021年初，生态环境部印发《碳排放权交易管理办法(试行)》、《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》等系列文件，全国碳市场进入正式运行阶段。 2021年7月16日，中国全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，年度覆 盖二氧化碳排放量约45亿吨，一跃成为全球覆盖碳排放量最大的碳市场，地方试点碳市场与全国碳市场并行。全国碳排放权交易系统建设和运维任务由上海市牵头承担，全国碳排放权注册登记系统建设和运维任务由湖北省牵头承担。两地共同承担全国碳排放权交易体系的支柱作用。 1.1.运行机制 全国碳市场运行机制框架见下图1所示，主要包括碳排放数据核算、报告与核查，配额分配与清缴，市场交易监管等环节。 重点排放单位需对碳排放相关数据进行监测，每年核算并报告上一年度碳排放相关数据并编制温室气体排放报告，并接受政府组织开展的数据核查，核查结果作为重点排放单位配额分配和清缴的依据。生态环境部根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑经济增长、产业结构调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制等因素，制定碳排放配额总量确定与分配方案，省级生态环境主管部门应当根据生态环境部制定的碳排放配额总量确定与分配方案，向本行政区域内的 重点排放单位分配规定年度的碳排放配额。该额度可能大于也可能小于重点排放单位的实际排放需求。重点排放单位在获得配额后，可结合自身实际，通过全国碳排放权交易系统对配额进行买卖，但需在生态环境部规定的时限内，提交不少于核查结果确认的实际排放量的配额用于履约。 为保障全国碳市场有效运行，生态环境部组织建立了全国碳排放数据报送与监管系统、全国碳排放权注册登记系统、全国碳排放权交易系统等信息系统。数据报送与监管系统记录重点排放单位碳排放相关数据；注册登记系统记录全国碳市场碳排放配额的持有、变更、清缴、注销等信息，并提供结算服务；交易系统保障全国碳市场配额集中统一交易。 由生态环境部制定全国碳排放权交易及相关活动的管理规则，加强对地方碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理，并会同有关部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导。省级生态环境部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。设区的市级生态环境主管部门负责配合省级生态环境主管部门落实相关具体工作，并根据有关规定实施监督管理。重点排放单位报告碳排放数据，清缴碳排放配额，公开交易及相关活动信息，并接受生态环境主管部门的监督管理。全国碳市场通过市场机制形成价格信号，引导碳减排资源的