宏观观察2024年第34期（总第545期）：《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》解读系列之二-完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展＊

Ω ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：周景彤中国银行研究院 刘佩忠中国银行研究院范若滢中国银行研究院 电话：010–66596623 签发人：陈卫东 联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 2024年7月30日2024年第34期（总第545期） 《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》解读系列之二 完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展＊ 习近平总书记强调“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”。近年来，我国人口生育率逐渐下降、人口年龄结构明显变化，将对经济中长期发展带来影响。为应对老龄化、少子化，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全人口发展支持和服务体系”，特别提到“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。 完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展 习近平总书记强调“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”。近年来，我国人口生育率逐渐下降、人口年龄结构明显变化，将对经济中长期发展带来影响。为应对老龄化、少子化，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全人口发展支持和服务体系”，特别提到“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。 一、应对老龄化、少子化的战略意义日益突出 当前我国少子化、老龄化现象有所加快。党的二十届中央财经委员会一次会议指出，“当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势特征”。近年来，我国人口生育率明显下降。自1991年起，我国总和生育率1（1.93）已降至更替水平（2.1）2之下，2019年跌破1.5的国际警戒线，2022年则进一步跌至1.07。人口总量由增转降。2022年我国人口减少85万人，是1962年以来人口首次负增长， 2023年则进一步减少208万人（图1）。与此同时，我国人口老龄化进程明显加快，从老龄化到深度老龄化3仅用了21年（2000-2021年），而法、英、德、日等国分别用了126年、46年、40年和24年。我国人口年龄结构已由建国初期的“金字塔型”逐渐变化为当前的“橄榄型”，未来可能进一步演变成“倒金字塔型”（图2、3）。根据联合国预测数据，在高、中、低三种生育率假定情况下4，我国劳动人口规模将从2022年的9.8亿人分别下降至2050年的8.1亿人、7.7亿人和7.3亿人，下降幅度分别达到17%、21%和26%。 1总和生育率是指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数量。 2生育更替水平是指在没有国际迁入和迁出情况下，能使人口规模保持稳定的生育水平。 365岁以上人口占比达到7%视为进入老龄化社会，达到14%为深度老龄化社会。 4中性情况假设下，我国总和生育率从2021年1.16上升至2050年1.39；高等和低等情况假设分别在中性生育率基础上分别提高和降低0.5。 图1：中国每年新增人口变化情况 万人 2500 2000 1500 1000 500 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 0 -500 -1000 -1500 资料来源：国家统计局 图2：1950-2021年我国人口年龄结构变化 100+年龄段 90-94 80-84 70-74 60-64 50-54 40-44 30-34 20-24 10-14 0-4 人口数量（千 80000600004000020000020000400006000080000 1950年男性2021年男性1950年女性2021年女性 资料来源：联合国人口数据库 图3：高、中、低三种生育率假设下我国2050年人口年龄结构 资料来源：联合国人口数据库 人口年龄结构变化将影响我国经济社会的长期发展。一是全社会养老压力将逐渐加重。根据联合国预测，2050年我国老龄人口抚养比将上升至51.5%，不仅高于全球水平（26.7%），还高于美国（38.9%）和欧洲（50.4%）等国家地区。二是教育、房地产等诸多行业会受到影响。教育部数据显示，2022年我国共有幼儿园28.92万所，较上年减少5610所，同比下降1.9%，是多年来首次出现数量下降。现存幼儿园新招生人数出现明显下降，未来或将有更多相关机构面临困境。同时，人口拐点的出现将成为未来房地产增量市场拓展的一项制约因素。三是生育率下降趋势具有一定惯性。2013年以来，我国根据人口结构变化形势，从“单独二孩”至“全面二孩”再至“三孩政策”逐步调整优化生育政策。但总体来看，我国总生育率提升的效果欠佳（图4），我国到达人口峰值的时间较之前联合国预测有所提前5。 图4：我国总生育率（每名妇女生育数）变化 人 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1960196519701975198019851990199520002005201020152020 资料来源：Wind 二、我国年轻人生育观和生活态度发生巨大变化，构建生育友好型社会意义重大 当前年轻人生育观和生活态度已发生巨大变化。年轻群体的生育观不仅是生育子 5联合国2019年预测中国总人口将在2030年前后达到峰值，而2022年起我国人口已呈现由增转降态势。 女意愿的体现，更是其对家庭、养育、亲子关系等一系列观念的集合。生育观念方面，年轻群体认为生育提供的情绪价值正在取代“传宗接代”“养儿防老”等传统工具价值。复旦人口研究所调查结果显示6，将“孩子是爱情结晶”作为生育目的受访者占比为38.2%，而认为生育是为了“传宗接代”和“养儿防老”的比例分别只有7.77%和8.73%。养育观念方面，青年群体的教育观念正从“达标式育儿”转变为“顶格式育儿”。年轻群体倾向于追求高质量的教育资源，减少生育数量以便对孩子投入更多关注。同时，年轻家长对教育的高度重视也转变成了一种“教育焦虑”，形成隐形生育门槛和心理成本。生育决策方面，年轻群体生育意愿更加自主化。随着受过高等教育的青年更加追求自由、独立的生活，其生育决策更加立足于自身生活质量、职业发展等因素，受“多子多福”“不孝有三，无后为大”等传统观念影响越来越弱。 生育率和生育意愿下降受生育成本、社会文化、政策等多种因素影响，并且这些因素相互强化，高生育成本造成的经济压力会潜移默化改变年轻生育观念，进而形塑新的生育文化；而生育观念的转变又会使经济压力对生育决策的影响作用进一步放大。同时，我国计划生育政策强化了“晚婚、晚育，少生、优生”等生育观念，改变了家庭内部的教育投资和亲子互动模式。面对年轻群体生育观念的新特征，需要从多维度施策，营造轻松生育社会环境，提高教育供给质量，降低生育综合成本，构建生育友好型社会。 三、从二十届三中全会《决定》看未来生育支持政策体系发展方 向 当前我国人口增长拐点已过，正处于人口政策变革的关键窗口期。在近年促进人口高质量发展工作成果基础上，二十届三中全会《决定》针对我国面临的人口结构和社会生育问题，提出“健全人口发展支持和服务体系”“完善生育支持政策体系和激励机制”，改革方向兼顾了短期和中长期发展要求。 6复旦大学社会发展与公共政策学院，https://ssdpp.fudan.edu.cn/f7/83/c20785a259971/page.htm。 （一）降低家庭生育综合成本 二十届三中全会《决定》提出“有效降低生育、养育、教育成本”“加大个人所得税抵扣力度”。养育子女的开支是影响家庭生育决策的直接经济因素，因此有效降低养育成本是完善生育支持政策体系的基础举措。 近年来，我国不断完善普惠、义务教育体系，实施家庭税收减免政策，降低家庭教育、养育成本。普惠教育方面，2015-2022年我国基础教育财政性教育经费从1.3万亿元增长至3.2万亿元，年均增长7.7%。在此带动下，2022年全国普惠性幼儿园增长至24.6万所，占全部幼儿园比重的85.0%。普惠性幼儿园覆盖率达到89.6%，比2016年提高22.3个百分点。同时，2022年九年义务教育巩固率达到95.5%，比2012 年提高了3.7个百分点。税收减免方面，我国于2022年开始实施育儿税收减免政策7， 并在2023年提高了婴幼儿照护和子女教育专项附加扣除标准8，进一步减轻家庭生育养育的支出成本。 未来还需要进一步降低我国子女养育成本。当前我国家庭生育成本仍然偏高。育娲人口报告显示，2019年在中国将一个孩子抚养至18岁的平均养育成本为48.5万元，相当于当年我国人均GDP的6.9倍，其中6-14岁阶段的养育成本占总成本的44.7%。对比来看，澳大利亚、新加坡、瑞典和美国等国家抚养孩子至18岁的成本相当于人均GDP的2.08倍、2.1倍、2.9倍和4.1倍（图5），低于我国水平。究其原因，一方面是由于入学、就业等竞争压力大导致教育“内卷”化，家庭需要花费大量义务教育之外的教育成本。另一方面，我国尚未建立全国层面的生育补贴制度，生育成本基本都由家庭自身承担，而大部分发达国家对有孩家庭的补贴支出占GDP的1%-3%（图6）。此外，多子女家庭的改善性住房需求以及优质学区资源对应的高房价等因素也在一定程度上加重了家庭经济压力。 72022年国务院《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》规定，纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除。 82023年《国务院关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》规定，3岁以下婴幼儿照护专项附加扣除标准，由每个婴幼儿每月1000元提高到2000元；子女教育专项附加扣除标准，由每个子女每月1000元提高到2000元。 图5：部分国家抚养成本（至孩子18岁）与人均GDP比值 7.79 6.9 6.28 5.25 3.513.573.64 4.114.264.344.55 2.91 2.082.1 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 资料来源：育娲人口 图6：各国生育现金补贴占GDP比重 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 % 2.109 卢冰丹挪芬比森岛麦威兰利堡时 法新澳国西地 兰利 德英澳国国大 利亚 捷希加克腊拿 OECD 均大 值 日智爱意韩西墨美本利尔大国班西国 兰利牙哥 资料来源：OECD家庭数据库 家庭养育成本偏高一定程度上制约了家庭生育意愿的提升。根据OECD数据，OECD国家的平均理想子女数量为2.23个，瑞典、爱尔兰和德国等养育成本相对较低的国家 分别为2.37个、2.69个和2.15个。而根据国家卫生健康委员会数据，2017年和2019 年调查我国育龄妇女平均打算生育子女数量分别为1.76个和1.73个，2021年调查结 果降至1.64个，其中作为生育主力的“90后”“00后”仅为1.54个和1.48个9。 （二）完善生育休假制度，建设生育友好型社会 二十届三中全会《决定》提出，“推动建设生育友好型社会”“完善生育休假制度”。通常情况下，相对平等的男女就业环境和为职工提供返岗支持与保障，能够降低父母照料儿童的时间成本和就业机会成本，营造相对轻松的社会育儿氛围，提高生育率（图7）。 图7：2021年各国男女就业率差距与生育率关系 资料来源：OECD家庭数据库 近年来，我国逐步完善和延长职工生育休假制度。2012年，国务院《女职工劳动保护特别规定》提出“女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天”。在此基础上，各地方《人口与计划生育条例》陆续在国家规定基础上，将女职工产假普遍延长60-90天，部分地区进一步延长了生育二孩、三孩的产假时间