宏观观察2024年第34期（总第545期）：《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》解读系列之二-完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展＊

Ω中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《国际金融评论》●《国别/地区观察》 《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》解读系列之二 完善生育支持政策体系， 促进人口高质量发展＊ 习近平总书记强调“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”。近年来，我国人口生育率逐渐下降、人口年龄结构明显变化，将对经济中长期发展带来影响。为应对老龄化、少子化，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全人口发展支持和服务体系”，特别提到“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。 作者：周景彤中国银行研究院刘佩忠中国银行研究院范若滢中国银行研究院电话：010–6659 6623 签发人：陈卫东联系人：王静刘佩忠电话：010–6659 6623 ＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料 完善生育支持政策体系，促进人口高质量发展 习近平总书记强调“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”。近年来，我国人口生育率逐渐下降、人口年龄结构明显变化，将对经济中长期发展带来影响。为应对老龄化、少子化，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全人口发展支持和服务体系”，特别提到“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会”。 一、应对老龄化、少子化的战略意义日益突出 当前我国少子化、老龄化现象有所加快。党的二十届中央财经委员会一次会议指出，“当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势特征”。近年来，我国人口生育率明显下降。自1991年起，我国总和生育率1（1.93）已降至更替水平（2.1）2之下，2019年跌破1.5的国际警戒线，2022年则进一步跌至1.07。人口总量由增转降。2022年我国人口减少85万人，是1962年以来人口首次负增长，2023年则进一步减少208万人（图1）。与此同时，我国人口老龄化进程明显加快，从老龄化到深度老龄化3仅用了21年（2000-2021年），而法、英、德、日等国分别用了126年、46年、40年和24年。我国人口年龄结构已由建国初期的“金字塔型”逐渐变化为当前的“橄榄型”，未来可能进一步演变成“倒金字塔型”（图2、3）。根据联合国预测数据，在高、中、低三种生育率假定情况下4，我国劳动人口规模将从2022年的9.8亿人分别下降至2050年的8.1亿人、7.7亿人和7.3亿人，下降幅度分别达到17%、21%和26%。 资料来源：联合国人口数据库 人口年龄结构变化将影响我国经济社会的长期发展。一是全社会养老压力将逐渐加重。根据联合国预测，2050年我国老龄人口抚养比将上升至51.5%，不仅高于全球水平（26.7%），还高于美国（38.9%）和欧洲（50.4%）等国家地区。二是教育、房地产等诸多行业会受到影响。教育部数据显示，2022年我国共有幼儿园28.92万所，较上年减少5610所，同比下降1.9%，是多年来首次出现数量下降。现存幼儿园新招生人数出现明显下降，未来或将有更多相关机构面临困境。同时，人口拐点的出现将成为未来房地产增量市场拓展的一项制约因素。三是生育率下降趋势具有一定惯性。2013年以来，我国根据人口结构变化形势，从“单独二孩”至“全面二孩”再至“三孩政策”逐步调整优化生育政策。但总体来看，我国总生育率提升的效果欠佳（图4），我国到达人口峰值的时间较之前联合国预测有所提前5。 二、我国年轻人生育观和生活态度发生巨大变化，构建生育友好型社会意义重大 当前年轻人生育观和生活态度已发生巨大变化。年轻群体的生育观不仅是生育子 女意愿的体现，更是其对家庭、养育、亲子关系等一系列观念的集合。生育观念方面，年轻群体认为生育提供的情绪价值正在取代“传宗接代”“养儿防老”等传统工具价值。复旦人口研究所调查结果显示6，将“孩子是爱情结晶”作为生育目的受访者占比为38.2%，而认为生育是为了“传宗接代”和“养儿防老”的比例分别只有7.77%和8.73%。养育观念方面，青年群体的教育观念正从“达标式育儿”转变为“顶格式育儿”。年轻群体倾向于追求高质量的教育资源，减少生育数量以便对孩子投入更多关注。同时，年轻家长对教育的高度重视也转变成了一种“教育焦虑”，形成隐形生育门槛和心理成本。生育决策方面，年轻群体生育意愿更加自主化。随着受过高等教育的青年更加追求自由、独立的生活，其生育决策更加立足于自身生活质量、职业发展等因素，受“多子多福”“不孝有三，无后为大”等传统观念影响越来越弱。 生育率和生育意愿下降受生育成本、社会文化、政策等多种因素影响，并且这些因素相互强化，高生育成本造成的经济压力会潜移默化改变年轻生育观念，进而形塑新的生育文化；而生育观念的转变又会使经济压力对生育决策的影响作用进一步放大。同时，我国计划生育政策强化了“晚婚、晚育，少生、优生”等生育观念，改变了家庭内部的教育投资和亲子互动模式。面对年轻群体生育观念的新特征，需要从多维度施策，营造轻松生育社会环境，提高教育供给质量，降低生育综合成本，构建生育友好型社会。 三、从二十届三中全会《决定》看未来生育支持政策体系发展方向 当前我国人口增长拐点已过，正处于人口政策变革的关键窗口期。在近年促进人口高质量发展工作成果基础上，二十届三中全会《决定》针对我国面临的人口结构和社会生育问题，提出“健全人口发展支持和服务体系”“完善生育支持政策体系和激励机制”，改革方向兼顾了短期和中长期发展要求。 （一）降低家庭生育综合成本 二十届三中全会《决定》提出“有效降低生育、养育、教育成本”“加大个人所得税抵扣力度”。养育子女的开支是影响家庭生育决策的直接经济因素，因此有效降低养育成本是完善生育支持政策体系的基础举措。 近年来，我国不断完善普惠、义务教育体系，实施家庭税收减免政策，降低家庭教育、养育成本。普惠教育方面，2015-2022年我国基础教育财政性教育经费从1.3万亿元增长至3.2万亿元，年均增长7.7%。在此带动下，2022年全国普惠性幼儿园增长至24.6万所，占全部幼儿园比重的85.0%。普惠性幼儿园覆盖率达到89.6%，比2016年提高22.3个百分点。同时，2022年九年义务教育巩固率达到95.5%，比2012年提高了3.7个百分点。税收减免方面，我国于2022年开始实施育儿税收减免政策7，并在2023年提高了婴幼儿照护和子女教育专项附加扣除标准8，进一步减轻家庭生育养育的支出成本。 未来还需要进一步降低我国子女养育成本。当前我国家庭生育成本仍然偏高。育娲人口报告显示，2019年在中国将一个孩子抚养至18岁的平均养育成本为48.5万元，相当于当年我国人均GDP的6.9倍，其中6-14岁阶段的养育成本占总成本的44.7%。对比来看，澳大利亚、新加坡、瑞典和美国等国家抚养孩子至18岁的成本相当于人均GDP的2.08倍、2.1倍、2.9倍和4.1倍（图5），低于我国水平。究其原因，一方面是由于入学、就业等竞争压力大导致教育“内卷”化，家庭需要花费大量义务教育之外的教育成本。另一方面，我国尚未建立全国层面的生育补贴制度，生育成本基本都由家庭自身承担，而大部分发达国家对有孩家庭的补贴支出占GDP的1%-3%（图6）。此外，多子女家庭的改善性住房需求以及优质学区资源对应的高房价等因素也在一定程度上加重了家庭经济压力。 家庭养育成本偏高一定程度上制约了家庭生育意愿的提升。根据OECD数据，OECD国家的平均理想子女数量为2.23个，瑞典、爱尔兰和德国等养育成本相对较低的国家分别为2.37个、2.69个和2.15个。而根据国家卫生健康委员会数据，2017年和2019年调查我国育龄妇女平均打算生育子女数量分别为1.76个和1.73个，2021年调查结 果降至1.64个，其中作为生育主力的“90后”“00后”仅为1.54个和1.48个9。 （二）完善生育休假制度，建设生育友好型社会 二十届三中全会《决定》提出，“推动建设生育友好型社会”“完善生育休假制度”。通常情况下，相对平等的男女就业环境和为职工提供返岗支持与保障，能够降低父母照料儿童的时间成本和就业机会成本，营造相对轻松的社会育儿氛围，提高生育率（图7）。 近年来，我国逐步完善和延长职工生育休假制度。2012年，国务院《女职工劳动保护特别规定》提出“女职工生育享受98天产假，其中产前可以休假15天”。在此基础上，各地方《人口与计划生育条例》陆续在国家规定基础上，将女职工产假普遍延长60-90天，部分地区进一步延长了生育二孩、三孩的产假时间。此外，部分地区还提供了15-30天左右的男职工陪产假以及5-15天左右的夫妻育儿假（表1）。 未来还需进一步优化生育友好型职场环境和落实生育休假制度。一是因产假期间用工成本，职场中仍存在着男女就业差别现象，对提升女性生育意愿造成一定阻碍。根据智研咨询问卷数据，有62.3%的女性认为职场中性别不平等的主要原因是生育负 担（图8）；中国女性群体不想要小孩的因素中，有41.86%的女性群体（80后、90后）担心影响工作、职业发展（图9）。二是男性职工陪产假、育儿假落实情况不佳。一方面，不同于女性产假期间生育津贴由生育保险基金支付，男性陪产假工资由企业支付，增加了企业经济成本。另一方面，“男主外女主内”的文化观念阻碍了各方落实陪产假的积极性。这在一定程度上影响了男性承担家庭职责，从而让育儿责任更多落到了女性身上，不利于创造男女平等就业环境。 （三）建立完善生育补贴制度 二十届三中全会《决定》提出，“建立生育补贴制度”。生育补贴政策具有效率高、激励作用直接的特征，能提高居民对政策的获得感，有助于更快地提振社会生育积极性。从全球范围看，生育补贴是鼓励生育较为常见的经济措施。根据联合国数据，发放儿童补贴和一次性生育奖金分别被78%和49%的低生育率国家政府采用（图10）。 近年来，我国已有部分地方积极出台多种形式的生育补贴政策以提高居民生育积极性，并取得一定成效。四川省攀枝花市是全国首个实施育儿现金补贴政策的地区，政策实施一年后全市出生人口数量较政策实施前增长了1.62%，其中能够直接体现政 策实施效果的二、三孩出生数量分别增长了5.58%和168.4%。 未来需要进一步建立和完善生育补贴制度。目前我国全国层面的生育补贴政策的受益主体覆盖范围非常有限，仅有生育津贴纳入了全国社会保障体系，带薪产假、税收减免等激励政策只适用于在职职工、年收入达到个税起征点的部分人群。但低收入家庭，尤其是农村低收入家庭，较难享受同等的政策优惠。同时，我国仅部分城市和 地区出台了相关生育现金补贴措施，并未在国家层面形成一个完整的生育补贴制度体系。 （四）加强普惠育幼服务体系建设 二十届三中全会《决定》提出，“加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展”。婴幼儿托育的直接成本和就业间接损失是影响生育决策的重要因素，完善的育幼服务体系能帮助父母平衡工作与育儿选择，减少生育压力。 近年来，我国加快发展普惠托幼服务体系。《“十四五”公共服务规划》提出目标，要将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数由2020年的1.8个提升至2025年的4.5个，将学前教育毛入园率由2020年的85.2%提升至2025年的90%以上。2021年，国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，要求发展普惠托育服务体系，鼓励有条件的用人单位为职工提供托育服务，加强社区托育服务设施建设，支持家政企业扩大育儿服务。我国托育服务供给取得积极进展，2020-2023年共安排中央预算内投资约36亿元，新建48个地市级以上托育综合服务中心。截至2022年底，全国共有托育机构约7.5万家，提供托位约350万个，每千人口托位数约2.5个。 未来还需要继续大力支持普惠托育服务的发展，在服务价格、范