【策略专题】三中全会系列4：如何应对老龄化背景下的社保收支矛盾

财政“第四本账”：全国社会保险基金运行机制。 社会保险基金是政府调节居民收入分配的重要工具。近年来政策持续降费提高居民可支配收入，同时对财政补贴提出更高要求。 社会保险基金（以下简称“社保基金”）主要包含四大类：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金。 从收入端来看，社会保险基金收入主要来自保费收入、财政补贴、利息收入、委托投资收益。 从财政预算钩稽关系来看，作为财政“第四本账”，社会保险基金预算实行“只进不出”模式，即其预算资金不向其他几本账调出，同时缺口部分从“第一本账”一般公共预算单向调入，即为财政补贴收入。 从支出端来看，社保支出主要是帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、失业、伤病等风险时，防止收入中断与丧失，从而确保基本生活不发生困难。其中养老保险基金支出和医疗保险基金支出是最主要的支出去向。 社保基金：保费收入占比71%，财政补贴24%。 社保规模：稳步增长，23年接近13万亿，结构上来看，社保基金主要集中在基本养老保险基金和基本医疗保险基金，截至22年基本养老金（企业职工基本养老金+城乡居民基本养老金）累计结余6.6万亿，占社保基金比重57%； 基本医疗保险基金（城镇职工基本医保基金+居民基本医保基金）累计结余4.3万亿，占社保基金比重37%。 社保基金收支结构：过去5年年均结余8030亿元。收入主要来自保费收入和财政补贴，其中保费收入占比在70%左右，财政收入占比20-25%。从支出端来看，主要集中在养老保险基金支出（50%）和医疗保险基金支出（27%）。从收支增速来看，近年来随着老龄化程度加深，社保支出规模持续快速提升，18-23年社保支出5年复合增速8.1%，同期社保收入复合增速7.1%，其中保费收入增速7.3%。 财政补贴：地方社保基金的财政补贴收入中，中央财政占比接近60%。中央社保基金财政补贴来自中央财政，过去5年均值290亿（占总收入比41%），地方社保基金财政补贴来自地方财政和中央转移支付，过去5年地方补贴均值9366亿（占财政补贴总额43%），中央转移支付1.2万亿（占比57%）。 中央财政或加大补贴力度应对老龄化背景下的社保收支矛盾。 剔除财政补贴，2014-23年社保基金收入-支出的差值年均-7077亿元。 老龄化程度持续加深，根据国家卫健委预测，2035年或将进入重度老龄化阶段。虽然从存量视角分析，近年来社保基金规模稳步提升，但随着老龄化程度不断加深，过去5年社保支出规模持续提升，支出增速较收入增速更高。 如何应对老龄化背景下的社保收支矛盾：①发展养老金三支柱体系，扩大二三支柱覆盖面，减轻第一支柱负担；②中央财政加大补贴力度；③发展全国社会保障基金，用于养老保险等社会保障支出的补充、调剂。 风险提示：宏观经济复苏不及预期；历史资料收集不全面；历史经验不代表未来。 核心结论： 1、社会保险基金：财政“第四本账”，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金。 2、社保规模：稳步增长，23年接近13万亿，集中在基本养老金和基本医疗保险基金。 3、社保基金收支结构：过去5年年均结余8030亿元，其中收入复合增速7.1%，支出增速8.1%。收入主要来自个人和企业缴纳的保费收入（71%）和财政补贴（24%）。支出集中在养老保险基金支出（50%）和医疗保险基金支出（27%）。 4、财政补贴：中央社保基金财政补贴来自中央财政，过去5年均值290亿（占总收入比41%），地方社保基金财政补贴来自地方财政和中央转移支付，过去5年地方补贴均值9366亿（占财政补贴总额43%），中央转移支付1.2万亿（占比57%）。 5、剔除财政补贴，2014-23年社保基金收入-支出的差值年均-7077亿元。中央财政或需要加大补贴力度来应对人口老龄化背景下的社保收支矛盾。 6、如何应对老龄化背景下的社保收支矛盾：①发展养老金三支柱体系，扩大二三支柱覆盖面，减轻第一支柱负担；②中央财政加大补贴力度；③发展全国社会保障基金，用于养老保险等社会保障支出的补充、调剂。 引言：社会保险基金是政府调节居民收入分配的重要工具，近年来政策持续降费提高居民可支配收入，同时对财政补贴提出更高要求。2014年以来，剔除财政补贴的社保收入持续低于支出规模，如何应对人口老龄化背景下的社保收支矛盾，或成为本次三中全会重点讨论内容。 一、财政“第四本账”：全国社会保险基金运行机制 社会保险基金：财政“第四本账”，主要来自保费收入、财政补贴（第一本账调入），占比90%以上。社会保险基金（以下简称“社保基金”）是为了使社会保险有可靠的资金保障，国家通过立法要求全社会统一建立的，用于支付社会保险待遇的专项资金。主要包含四大类：基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金。从收入端来看，社会保险基金收入主要来自保费收入、财政补贴、利息收入、委托投资收益。其中保费收入占比70%以上，是最主要的收入来源，来自企业和个人缴纳。财政补贴占比20-25%，是仅次于保费收入的第二大来源。从财政预算钩稽关系来看，作为财政“第四本账”，社会保险基金预算实行“只进不出”模式，即其预算资金不向其他几本账调出，同时缺口部分从“第一本账”一般公共预算单向调入，即为财政补贴收入。从支出端来看，社保支出主要是帮助劳动者及其亲属在遭遇年老、失业、伤病等风险时，防止收入中断与丧失，从而确保基本生活不发生困难。其中养老保险基金支出和医疗保险基金支出是最主要的支出去向，其中养老保险支出占比50%左右，医疗保险支出30%左右。 图表1财政四本账之间的钩稽关系 二、社保基金：保费收入占比71%，财政补贴24% 社保规模：稳步增长，23年接近13万亿，主要集中在基本养老金和基本医疗保险基金。近年来社保基金存量规模持续稳定增长，21年滚存结余突破10万亿，截至23年达到12.9万亿，过去5年平均增速7.7%。结构上来看，社保基金主要集中在基本养老保险基金和基本医疗保险基金，截至22年基本养老金（企业职工基本养老金+城乡居民基本养老金）累计结余6.6万亿，占社保基金比重57%；基本医疗保险基金（城镇职工基本医保基金+居民基本医保基金）累计结余4.3万亿，占社保基金比重37%。 图表2社保基金存量规模稳步提升 图表3社保基金中基本养老保险和医疗保险占比较高 社保基金收支结构：过去5年年均结余8030亿元，收入主要来自保费收入（71%）和财政补贴（24%）。除2020年受疫情影响以外，2010年以来社保基金每年都保持着收入规模大于支出规模的态势，过去5年年均结余8030亿元。从收入结构来看，社保基金收入主要集中于基本养老金和基本医疗保险基金，与存量规模情况类似。从收入来源来看，社保基金收入主要来自保费收入和财政补贴，其中保费收入占比在70%左右，财政收入占比20-25%，过去五年保费收入均值6.7万亿，占社保收入比重均值71%，财政补贴收入均值2.2万亿，占比24%。从支出端来看，主要集中在养老保险基金支出（50%）和医疗保险基金支出（27%）。从收支增速来看，近年来随着老龄化程度加深，社保支出规模持续快速提升，18-23年社保支出5年复合增速8.1%，同期社保收入复合增速7.1%，其中保费收入增速7.3%。 图表4除2020年外，社保基金每年收入稳定大于支出规模 图表5社保收入主要来自基本养老保险和医疗保险 图表6社保收入主要来自保费收入和财政补贴 财政补贴：地方社保基金的财政补贴收入中，中央财政占比接近60%。社会保险基金在央地结构上可以分为中央社保基金和地方社保基金，其中中央社保基金规模很小，过去5年平均收入682亿，其中保费收入374亿（占比55%），财政补贴290亿（占比41%），中央社保基金的财政补贴来自中央财政，即“第一本账”中央一般公共预算调入。 地方社保基金是全国社保基金的主要来源，过去5年平均收入9.3万亿，其中保费收入6.8万亿（占比72%），财政补贴2.2万亿（占比24%）。地方社保基金财政补贴收入来自于地方财政补贴，即地方“第一本账”一般公共预算调入，以及中央财政补贴，即中央转移支付两部分。从占比来看，中央财政补贴占比更高，过去5年中央转移支付地方社保基金规模平均1.2万亿，占地方社保基金财政补贴收入57%。地方财政补贴均值9366亿，占比43%。值得一提的是，由于中央对地方转移支付披露细项中，只有“基本养老金”和“城乡居民基本医疗保险补助”两部分是明确补助地方社保基金的，因此实际中央财政补贴的占比可能更高。 图表7中央社保基金规模较小，每年收入500亿左右 图表8地方社保基金规模大，22年收入突破10万亿 图表9地方社保基金财政补贴来自地方财政补贴和中央转移支付 图表10地方社保基金财政补贴中的中央转移支付主要针对基本养老金和医疗保险 三、中央财政或加大补贴力度应对老龄化背景下的社保收支矛盾 剔除财政补贴，2014-23年社保基金收入-支出的差值年均-7077亿元。虽然近年来社保基金规模稳步提升，每年收支结余均为正（除2020年），但剔除财政补贴后，2014年以来全国社保基金收入均低于支出规模，14-23年年均收入5.9万亿，支出6.6万亿，收入-支出的差值年均-7077亿元。 图表11 2014年以来，剔除财政补贴的社保收入持续低于支出规模 老龄化程度持续加深，2035年或将进入重度老龄化阶段。我国处在人口结构转变的关键时期，2022年65岁及以上人口占比14.9%，首次超过14%。根据国家卫健委预测，2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。据国家卫生健康委员会2022年9月20日新闻发布会，到2050年前后，我国老年人口规模和比重、老年抚养比和社会抚养比将相继达到峰值。随着老年人口持续增加，人口老龄化程度不断加深，给公共服务供给、社会保障制度可持续发展带来挑战。过去5年社保支出规模持续快速提升，社保支出增速较收入增速更高。 图表12中国老龄化趋势持续深化 图表13中国人口的三个重要区间 如何应对人口老龄化背景下的社保基金收支矛盾：1、发展养老金三支柱体系，扩大二三支柱覆盖面，减轻第一支柱负担；2、中央财政加大补贴力度；3、发展全国社会保障基金，用于养老保险等社会保障支出的补充、调剂。 1、发展养老金三支柱体系，扩大二三支柱覆盖面，减轻第一支柱负担。养老金第一支柱为基本养老保险，是国家强制实施的保障离退休人员基本生活需要的一种社会保险制度，包括职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。第二支柱为补充养老保险，是企业或机关事业单位在基本养老保险之外专门为职工建立的附加保险，包括企业年金和职业年金。第三支柱为个人养老金，是政府给予税收优惠、以个人名义自愿参与的养老金。当前第一支柱，即基本养老保险已覆盖超10亿人，第二支柱覆盖人数超7000万人，第三支柱仍处于起步阶段，根据人社部最新数据，目前个人养老金账户开户数为6000万。 随着人口老龄化程度的不断提高和人们多元化养老需求的日益增长，第一、第二支柱的局限性和第三支柱的短板越来越凸显。只有扩容第二、第三支柱养老金，才能减轻第一支柱的负担，提升整个社会养老替代率的水平。 2、中央财政或加大支持力度。作为社保基金的重要收入来源，财政补贴在社保收入占比接近25%，而其中中央财政占比接近60%。24/2财政部资产管理司司长侯俊明表示，2023年中央财政安排基本养老保险补助资金约1万亿元，2024年将进一步加大中央财政补助力度。在地方债务压力较大的背景下，中央财政或将发挥更大功效，加大中央财政对社保基金补贴力度，或将成为应对社保收支矛盾的重要措施。此外，除了直接通过财政补贴增加社保收入以外，税收优惠也是推动养老金发展的重要引擎，例如为建立年金计划的企业提供所得税抵扣优惠，直接向低收入群体的个人账户发放财政补贴，既可实现养老金的调节收入分配等功能，也可以激励逐步扩大第二、第三支柱的覆盖范围。 3、发展全国社会保障基金，用