财政政策专题研究系列之十四：问题导向视角下的几轮财税体制改革梳理

本篇报告中，我们以问题导向为切入点，梳理了上世纪80年代以来我国几轮重要的财税体制改革，希冀能为这一轮财税体制改革提供一些线索。 1980s的包干制改革：放权让利提升财政收入 如果以5年为一期进行观察，改革开放前的三期（1960-1975年），财政收入增速明显低于改革开放后的阶段。1980-1993年我国实施了不同类型的财政包干制，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性。在以包干制为特点的财政体制下，财政收入增速取得了快速发展。1983-1985年期间，年财政收入增速迅速升至两位数。 1994年分税制改革：财政收入分配改革 财政包干制引发的“两个比重”下降使得中央宏观调控的能力严重弱化，因此建立更加规范和完善的财政体制以取代财政包干体制已经不可避免。1994年分税制改革，是新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次财税体制改革，初步构建了社会主义市场经济的税制总体框架。1994年的分税制改革后，我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的财税体制。此前中央调控能力弱化情况很快得到缓解，1994年中央财政收入占全国比重明显攀升，而财政收入占GDP的比重也在1995年后触底反弹。 世纪之交的公共财政体制改革：聚焦在支出管理 1994年分税制改革后，财政收入处于稳定增长通道中，收入端的问题得到较好解决，但支出管理领域的问题仍然突出。这一时期的财政体制改革，更多的从整体出发，着眼于整个财政运行机制的调整，并将支出结构的调整纳入整个财政运行机制的调整框架，通过建立公共财政的基本框架，达成改革的目标，并进一步满足社会公共需要。在具体领域的改革包括，将游离于体制之外的政府收支，通过“税费改革”逐步纳入到整个预算框架内；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整，并推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。 2014-2018年间的财税体制改革：对地方政府债务的治理 21世纪以后，我国经济整体增长较快，但是遭遇到几次比较大的外部冲击，经济也逐渐面临下行压力。财政政策均进行了相应应对，但主要侧重需求管理，地方政府通过正式和非正式的债务工具举债，问题突出。在大禹治水般管理改革下，2015-2018年间我国地方政府每年新增债务得到有效控制，地方政府的宏观杠杆率也得到了明显降低，地方政府债务也进入到相对规范发展的阶段。2017、2018年后，防范地方政府隐性债务逐渐成为财政政策的一条重要主线。 风险提示： 国内经济仍处于恢复进程中，后续仍有不少不确定性。 导言 党的十八届三中全会以来，在党中央坚强领导下，我国财税体制改革不断取得新进展，有力促进了经济高质量发展和社会和谐稳定。2023年中央经济工作会议又进一步提出，“要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革”。2024年政府工作报告中则提到，“推进财税金融等领域改革。建设高水平社会主义市场经济体制改革先行区。谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革部署，加大对高质量发展的财税金融支持”。 而在今年的预算报告即《关于2023年中央和地方预算执行情况与2024年中央和地方预算草案的报告》中则对新一轮财税体制改革进行了更具体的阐述，“贯彻党中央、国务院部署要求，坚持目标导向、问题导向，谋划新一轮财税体制改革，建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度。在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系， 推动消费税改革，完善增值税制度。深化税收征管改革，依法依规征税收费。推进财政资源统筹，提高预算管理完整性。优化财政资源配置机制，打破支出固化僵化格局，集中财力办大事。完善财政转移支付体系，加强转移支付定期评估和退出管理，优化资金分配，研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制。落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案，稳步推进省以下财政体制改革”。 可以看到，坚持问题导向是我国改革的鲜明特征，也是深化改革的重要经验，自然也是这一轮财税体制改革的基础，只有正视问题、找准问题、解决问题，才能不断提高改革举措的精准性、针对性、实效性。 在本篇报告中，我们以问题导向为切入点，梳理了上世纪80年代以来我国几轮重要的财税体制改革，希冀能为这一轮财税体制改革提供一些线索。 1、1980s的包干制改革：放权让利提升财政收入 新中国成立后，我国确立了“统收统支”的计划经济体制。所谓“统收统支”，指的是在财政收入方面，除地方税和零星收入外，公粮、关税、盐税、货物税、工商业税等都划归中央；财政支出方面，各级财政的支出转变为中央统一审核、逐级拨付；财政管理体制方面，则由中央政府制定所有的财政收支项目和程序、税收制度、供给标准以及人员编制等。 “统收统支”体制的最大特点就是中央过度集权，因此从建国到1979年改革开放这一时期，我国中央与地方财政关系一直处于频繁变动的状态。 这一时期的经济以计划经济为特征，经济取得了一定的发展，我国经济总量水平从上世纪50年代初到70年代末有了巨大提高，且在重工业建设领域取得了长足的发展。根据林毅夫等（1994）统计得出，我国从1952到1978年期间，按可比价格计算的社会总产值、工农业总产值和国民收入的年均增长率分别达到了7.9％、8.2％、6.0％；1980年全国工业总产值达4992亿元，这一数据比1952年的343.3亿元增长了17.9倍。经济虽然实现了高速度的增长，但是代价非常高昂，与人民生活密切相关的生产资料生产被严重挤占。而在生产率提升方面，林毅夫等（1994）发现，即使采用最有利的假设，从1952至1981年期间我国总要素生产率年均增长速度也仅仅只有0.5％的水平。 而在财政收入领域，如果以5年为一期进行观察，可以看到，改革开放前的三期（1960-1975年），财政收入的增速明显低于改革开放后的阶段。 图表1：1950-2005年间以5年为一期的财政收入复合平均增速 十一届三中全会之后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，拉开了经济体制改革的序幕。当时经济体制改革千头万绪，涉及上层建筑和经济基础许多重大问题，落实起来并不容易。而让财政先动起来，财政体制改革搞好了，有利于带动和促进其他方面的各项改革。财税体制改革由此成为了整个改革的突破口。财政“包干制”以及相配套的改革（包含两步“利改税”改革）正是在这样的背景下应运而生的。 1980-1993年我国实施了不同类型的财政包干制，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性，主要有三个不同阶段： 1）1980-1984年主要实施的是“划分收支，分级包干”。主要明确各级政府在财政管理方面的权力和责任，从“共吃一锅饭”走向“分灶吃饭”。 2）1985-1988年主要是“划分税种，分级包干，核定收支”。“分灶吃饭”财政体制改革有效调动了地方政府的积极性，打破了统收的局面，但统支的局面没有被打破，中央负担较重。地方为增加财源，容易画地为牢，搞重复建设；倾向于藏富于企，对全国财政收入造成很大影响。1982年后，对“分灶吃饭”体制进行了一些调整。两步“利改税”之后，根据新的形势，国务院决定从1985年 起实行“划分税种、核定收支、分级包干”，进一步完善“分灶吃饭”财政体制。 3）1988-1993年则是多形式的包干制。1988年国务院出台《关于地方实行财政包干办法的决定》，区别不同地方实行多种形式的包干制，如“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解递增包干”“定额上解”“定额补助”等，“财政大包干”迅速推向全国。 图表2：1950年后我国中央与地方财政管理体制 包干体制的目的在于调动地方政府的积极性，也能够解决我国财政体制过于集中的弊病。在以包干制为特点的财政体制下，财政收入增速取得了快速发展。 1983-1985年期间，年财政收入增速升至两位数。 2、1994年分税制改革：财政收入分配改革 随着财政“包干制”的推行，这种财政体制也逐渐展现出了其固有弊端： 一是“中央财政职能弱化”。财政包干制将中央的权力分散到地方，削弱了中央对财政资源的控制，无法发挥中央在宏观调控和维持地区经济基本平衡中的重要作用，有些时候中央政府为了维持基本的财政支出必须向地方借款。财政包干制推行初期确实对增加中央的财政实力方面起到了积极作用，中央财政收入占全部财政收入的比重在1979年为20.2％，而到了1984年则上升到40.5％。但是财政包干制也导致中央政府财政收入既无法实现与国民经济的发展同步，也没能实现与财政总量增长的同步，中央财政在财政包干制度下被“锁死”，这主要表现在两个方面（称之为“两个比重的下降”）： 一方面是财政收入占国内生产总值的比重持续下降，1978年财政收入占GDP的比重为30.8％，包干制度实施后开始下降，1980年为25.3％，1986年则下降为20.5％，至1994年则下降到了11％以下，几乎是平均每年下降一个百分点； 另一方面是从1985年开始中央财政收入占全部财政收入的比重持续下降，在 1984年这个比重是40.5％，其之后逐年下降，1990年这一比重下降为33.8％，而1993年则降低至22％的水平； 财政包干制引发的“两个比重”下降使得中央宏观调控的能力严重弱化，因此建立更加规范和完善的财政体制以取代财政包干体制已经不可避免。 二是各地区为追求经济发展盲目进行投资活动。盲目投资加重了行业、区域市场发展的不平衡，带来了重复建设、地区封锁、市场分割等问题。 为消除财政包干制的缺陷，“分税制”被理论界提出，并在实践层面进行了一些尝试。1987年，党的十三大报告提出，“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。1992年财政部颁布《关于实行“分税制”财政体制试点办法》，选择天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛、新疆等9个地方进行分税制试点。这次改革也被称为“分税包干制”，由于没有在税制改革基础上进行，并不是真正意义上的分税制。这些尝试为1994年税制与分税制改革彻底取代包干制提供了有益的实践经验。 1992年10月，党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的目标模式。1993年11月，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出价格、税收、财政、金融、外贸、投资、企业等多领域的整体性改革任务，我国进入迈向社会主义市场经济的新阶段，税制改革和分税制财政体制改革成为经济体制整体性改革的中心环节，实现了重点突破。（注：上述内容参阅了楼继伟《40年重大财税改革的回顾》，《财政研究》2019年第2期。） 以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，1993年12月国务院印发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自1994年1月1日起施行分税制改革，主要举措包括： 1）按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则，通过建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税以及确立适应社会 主义市场经济体制需要的税收基本规范等一系列的行动，全面改革税收制度，搭建了一个新型的税收制度体系。 2）在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，初步建立了分税制财政管理体制基本框架。 3）根据建立现代企业制度的基本要求，在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时，实行国有企业统一按国家规定的税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。 4）彻底取消向中央银行的透支或借款，财政上的赤字全部以举借国债方式弥补，从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的必然联系。 图表3：1994年