当前经济与政策思考：食品券的发展历程（美国的经验）

食品券的发展历程（美国的经验） ——当前经济与政策思考 证券研究报告/宏观策略专题报告2024年07月15日 分析师：杨畅 执业证书编号：S0740519090004电话：021-20315708 Email：yangchang@zts.com.cn 相关报告 投资要点 虽然中美两国制度不同、基础不同、民情不同，但对部分深刻影响美国经济社会的重大政策措施，仍然值得观察和借鉴，其中典型代表是“食品券”。食品券项目运行接近100年，经历四个不同阶段。在梳理发展历程的基础上，我们整理了不同阶段的实际成效。 1、特殊票券时期（1939年-1943年）：1939年实施的“食品券项目”针对失业群体和贫困线以下居民，发挥了极强的救济作用，在经济复苏后被阶段性中止； 2、统一票券时期（1961年-1976年）：1964年“食品券法”大幅扩大了覆盖群体，从简单发放食品转向提升福利，并且成为刺激消费的一种方法； 3、免费票券时期（1977年-1995年）：取消了购买要求，只要家庭经济水平符合基于联邦贫困线的某个标准，就有资格领取不同数额的食品券，从而降低项目参与门槛； 4、电子福利时期（1996年至今）：支付方式更加先进，覆盖范围进一步扩大，通过更名实现了政策目标的多元叠加与优化调整。 风险提示事件：海内外政策风险；经济波动超预期风险；历史数据偏差风险；研报信息更新不及时的风险。 内容目录 1.特殊票券时期（1939年-1943年）：1939年实施的“食品券项目”针对失业群体和贫困线以下居民 ，发挥了极强的救济作用，在经济复苏后被阶段性中止.-3- 2.统一票券时期（1961年-1976年）：1964年“食品券法”大幅扩大了覆盖群体，从简单发放食品转向提升福利，并且成为刺激消费的一种方法.......................................................-4- 3.免费票券时期（1977年-1995年）：取消了购买要求，只要家庭经济水平符合基于联邦贫困线的某个标准，就有资格领取不同数额的食品券，从而降低项目参与门槛...............-5- 4.电子福利时期（1996年至今）：支付方式更加先进，覆盖范围进一步扩大，通过更名实现了政策目标的多元叠加与优化调整................................................................................-7-5.风险提示.......................................................................................................-10-6.参考文献.......................................................................................................-10- 图表目录 图表1：食品券项目参加人数及支出（统一票券时期）.....................................-4- 图表2：食品券项目参加人数及支出（免费票券时期）.....................................-6- 图表3：食品券项目参加人数及支出（电子福利时期）.....................................-8- 1.特殊票券时期（1939年-1943年）：1939年实施的“食品券项目”针对失业群体和贫困线以下居民，发挥了极强的救济作用，在经济复苏后被阶段性中止 美国国内食品援助最早可追溯到上世纪20年代末的大萧条，为了应对生产过剩带来的失业群体及贫困人口大幅增加，以及购买力下降带来的需求萎靡不振，政府实施的剩余农产品分配项目。到上世纪30年代初期，美国联邦政府开启了利用部分过剩农产品援助低收入家庭的尝试。1933年10月美国联邦救济署农产品采购处，首次以财政资金购买过剩农产品，直接分配给失业群体和贫困家庭。 1939年，联邦政府改变了直接派送农产品的做法，农业部长亨利˙华莱士（HenryWallace）发起了第一个“食品券项目”，允许接受救济者购买价值相当于其日常食物开支的橘券，每购买1美元橘券，政府额外补 贴50美分蓝券，橘券可购买任何食品，蓝券只能用于购买农业部指定为“剩余”的产品，限定购买者只能是接受救济者。1943年，广泛失业和农产品滞销等问题得到解决，联邦政府也不愿在福利政策上进行更大投入，食品券项目被阶段性中止。 该阶段的实施效果包括以下方面： 第一，通过广泛救助保障民生稳定。“食品券项目”的对象，主要是失业群体和贫困线以下的居民，可以用较低的支出，获得超额食品，这使得项目实质上带有极强的福利救济性质。该计划虽然仅持续数年，但可以视作罗斯福新政的延续，在国家层面建立基本保障体系，保障了“二战”期间美国国内民生的稳定。在近4年的时间里，“食品券项目”覆盖了美 国近一半的县，达到约2000万人，总费用约2.62亿美元，高峰参与人 数达到400万人。 第二，在“保基本”的同时推动经济循环。这一阶段“食品券项目”在救济失业群体和贫困家庭的同时，也扩大了农产品销路，解决了农产品滞销问题。在“食品券项目”中，政府采购是关键，通过政府采购，向生产企业提供新订单，引导企业积极开展生产。同时，通过政府采购和供应，享受“食品券项目”的家庭可以获得食品。因此，政府采购模式不仅帮助了失业群体和贫困家庭，也激活了农业生产者、农产品加工者、食品零售商的积极性，养活了产业工人。根据美国后续研究测算，“食品券项目”有效提升了农民收入。在农产业消费循环正常化的同时，由于“食品券项目”降低了食品支出，使得可支配收入增加，也刺激了其他产品的消费，使得社会生产的循环得以畅通。另外，虽然政府采购需要相应的财政支出，但最终会因为家庭税收收入以及农产品企业税收的增加而得到弥补。 第三，为后续政策设计奠定了基础。1943年，伴随着经济复苏，作为临时救济政策的“食品券项目”被终止。但该项目在特殊时期发挥出了积 极作用，被证明在政治上和经济上是可行的，而且为以后大型的福利政策的管理工作做出了很好示范，往往被视作美国食品营养援助项目的前期探索。从1939年的“食品券项目”到1964年“食品券法”再次启动食品券，相关研究、报告和立法提案从未停止。而且“食品券项目”虽被中止，但“学校免费餐计划”等项目得到了延续，既改善了学生和低收入家庭的营养不良状况，也解决了农产品剩余问题，扶持了美国农业经济的发展，为后续食品营养援助项目的发展奠定了基础。 2.统一票券时期（1961年-1976年）：1964年“食品券法”大幅扩大了覆盖群体，从简单发放食品转向提升福利，并且成为刺激消费的一种方法 1961年，肯尼迪总统为兑现自己在竞选中的承诺，宣布启动食品券试点项目。相比首个食品券项目，试点项目的最大改变是取消了只能用于购买剩余农产品的特殊票券，实行统一票券制，即接受救济者廉价购买食品券，所得食品券可在指定商店换购任何食品，从而给予受助者更多的选择。通过三年时间的试点，项目得到肯定，截至1964年1月，试点 项目扩展到22个州的43个县市，参与人数约38万。由于肯尼迪总统 遇刺身亡，在1964年8月，国会接受新上台的约翰逊总统要求，通过了《1964年食品券法案》（“食品券法”），使试点项目成为正式项目。 到70年代初期，食品券项目又经历了三次重要的立法调整。1971年确立食品券购买资格和工作要求的全国统一标准，要求食品券福利能够保证受助人获得营养充分的饮食1973年立法扩大了食品券的地理覆盖范围和覆盖人群，确立福利水平半年调整制度、食品券双月发行制度等；1974年立法授权农业部向各州支付食品券项目全部行政管理成本的 50%，并对各州项目管理的效率和效益作出要求，食品券项目开始在全国范围内展开。 该阶段的实施效果包括以下方面： 第一，覆盖群体明显扩大。1964年后，食品券项目在地理上的不断扩张，参与人数从60年代后期到70年代早期不断创下新高，1969年约288万人，1973年近1220万人，1976年超过1850万人。食品券的人均受益额也逐年增加，1969年仅6.63美元，1976年已经达到23.93美元。从覆盖家庭上看，在1970年，全国所有50多个州，有超过380万的家庭参与了这项计划。因此，这个计划具有覆盖全美所有家庭的规模性。通过扩大覆盖群体，低收入家庭获得更多的食品保障，进一步提升了人民福利。同时，法案保证了国民的食品安全，提升了国民的营养补充来源。同时，促进了国家农业生产、销售和分销等各个环节的发展，并提高了相关产业链上从业人员的收入水平，以及税收进一步的增加。 图表1：食品券项目参加人数及支出（统一票券时期） 来源：美国农业部食品与营养服务局、转引自朱春奎等《美国食品券项目的历史发展与运营管理》、中泰证券研究所 注：*表示平均每人每月的受益额。**包括州行政开支和雇佣培训项目中联邦所承担的份额，也包括联邦的其他支出（如印刷和处理食品券、防伪基金、项 目评估） 第二，发挥提振消费的作用。1939年的“食品券项目”只针对贫困线之下的失业群体和贫困线以下居民，而1964年的“食品券法”，在各州的具体实践中，不仅将贫困线之下的家庭纳入了食品券计划中，至少有20%以上位于贫困线之上的家庭也参与了食品券计划，使得食品券项目的作用不仅用于扶贫，而且通过提升贫困线之上群体的可支配收入，带动了相关消费品产业的发展，产生了提振消费的作用。有学者（RachelLouiseMoran）对1964年食品券计划的研究认为，“1964年的食品券计划不再是发放食品，而是有了福利的概念。尤其是食品福利，已经成为一种刺激消费者，而不是社会服务的方法”。 第三，制度设计更加规范有效。“食品券法”首次以立法方式固定了食品券计划的形式和内容，从而防止该计划受领导人更迭或领导人关注角度变化导致中断。另外在一系列核心问题上予以明确，首先，资金分配问题。“食品券法”吸取了试点经验，对项目最核心的资金分配问题做出了规定。食品券计划的主要福利资金来源由联邦政府承担，而项目实施中的行政费用由两级政府共同承担。其次，行政管理问题。联邦政府负责食品提供方的资格审定工作，州政府负责各州食品券计划参与人资格的审定，详细规定了食品券项目的各州及各部门的管理权限。再次，发放与使用问题，明确了食品券的发放范围及零售商店的管理等问题，并对食品券欺诈犯罪者，法律制定了严格的惩罚措施。 3.免费票券时期（1977年-1995年）：取消了购买要求，只要家庭经济水平符合基于联邦贫困线的某个标准，就有资格领取不同数额的食品券，从而降低项目参与门槛 进入70年代后，美国农产品剩余逐步消失，食品券项目的作用已经不再是分配过剩产品，而完全形成了政府救济转移支付的性质。由于参与人数和人均受益额迅猛增长，项目支出迅速扩大，大大加重了政府的财政负担。1969年食品券项目总支出约2.5亿美元，1971年超过15.7亿 美元，1976年食品券项目参与人数达1850万人，人均受益额23.93美 元，总支出接近57亿美元。 在此背景下，国会内部对于食品券项目的争议再次升温，两党保守派指责食品券正在被不需要救助的人使用、富裕家庭侵占了贫困者的利益，强烈要求取消食品券的购买要求，因为该规定给真正的穷人设置了障碍，真正需要依靠政府救济度日的穷人，往往买不起食品券，导致食品券福利没有给予那些真正需要救济的人。据联邦统计局的统计，一半以上收入低于贫困线的人没有参加食品券项目。 受此推动，国会通过《1977年食品券法案》，取消了食品券的购买要求，只要家庭经济水平符合基于联邦贫困线的某个标准，就有资格领取不同数额的食品券，从而降低项目参与门槛，使食品券真正成为一种福利救济的措施。 该阶段的实施效果包括以下方面