当前经济与政策思考：新加坡保障性住房发展历程

新加坡保障性住房发展历程 ——当前经济与政策思考 证券研究报告/宏观策略专题报告2023年08月26日 分析师：杨畅 执业证书编号：S0740519090004电话：021-20315708 Email：yangchang@zts.com.cn 联系人：夏知非 Email：xiazf01@zts.com.cn 相关报告 投资要点 7月24日，中央政治局会议提出，“要加大保障性住房建设和供给。”8月25日，国务院 总理主持召开国务院常务会议，审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。会议指出，推进保障性住房建设，有利于保障和改善民生，有利于扩大有效投资，是促进房地产市场平稳健康发展、推动建立房地产业发展新模式的重要举措。要做好保障性住房的规划设计，用改革创新的办法推进建设，确保住房建设质量，同时注重加强配套设施建设和公共服务供给。 从全球经济体来看，保障性住房存在比较多的发展模式，但新加坡保障性住房、保障房与商品房共同构建的住房体系，都具有较为明显的借鉴意义。但也需要看到，新加坡保障性住房与国内相比，在较多方面仍然存在明显的差别，至少体现在以下三点： 第一，新加坡从建国初始，就注重发展保障房体系，进而形成了规模数量庞大的保障房“基座”，在此基础上逐步发展商品房市场；而国内从1998年房改至今，商品房成为住房体系的主要组成部分，在此基础上的保障房建设，如何与商品房市场形成互补而非互斥，值得关注。 第二，保障房建设需要考虑背后的供需因素和人口因素，新加坡保障房建设存在的大的背景，是建国之后，住房供需的极度不匹配，以及人口的增长，这意味着大量人口，需要通过保障房予以基本的居住功能保障；但国内的客观现实，是人口流动速度的放缓，这可以从城镇化率上行斜率降低和外出务工人员增速下降等数据进行观察；在新的形势下，如何匹配保障房的供给和需求，同样值得关注。 第三，需要注意到的是，新加坡是一个“城市型”国家，从单个城市的角度而言，住房供需结构的失衡，对保障房提出了需求；而从国内来看，大部分低等级城市人口状况，对于保障房的需求，或许并不迫切；部分重点城市、高等级城市、人口流入城市，或许是保障房建设的重点。 1960年以来，新加坡逐步形成了“以组屋为主，以行政公寓、私人住宅为辅”的住宅体系，人民“居者有其屋”的目标基本达成；其中“组屋”可以类比于保障房，与“行政公寓、私人住宅”共同搭建起“保障房+商品房”的住房体系。 组屋发展可以大致分为四个阶段： 阶段一（1959-1965年）：新加坡成立建屋发展局（HDB），其第一个�年计划大大增加了住房供给，主要供低收入居民以租赁方式入住，租金低廉，初步缓解了“房荒”问题； 阶段二（1966-1975年）：提出“居者有其屋”目标，从租赁转向购置，出台多项措施鼓励居民购买组屋，居民购房申请数逐渐超越租赁申请； 阶段三（1976-1994年）：HDB增加了面向更高收入群体的住房供给，收入限制相应上提，旨在满足更高收入群体的购房需求； 阶段四（1995年至今）：组屋居住人口占比触顶回落并企稳；供不应求的状态有所转变； HDB政策重心转向提升住房品质；对老旧组屋进行更新改造。 类商品房的发展，可以分为两个部分： 行政公寓：1995年推出，由私人房屋建筑商建造和出售，土地成本部分由政府资助，旨在为收入超过HDB购买组屋的条件，又未达到购买私人住宅能力的中等收入群体提供住房； 私人住宅：面向少数高收入阶层，其土地开发占国家住宅建设总用地的比例在20世纪 80年代之前被严格控制；80年代后，随着新加坡经济高速发展以及移民制度放宽，高收入人群及外国人群高速增长，政府开始逐步支持私有住房市场发展。 从居住比例来看，组屋的居住比例在2000年左右达到峰值，居住人口、存量套数占比分别达到了88.0%、81.1%。进入到21世纪以后，组屋占比略有下降，但依然占到大头，截至2020年的居住人口、存量套数占比分别为78.7%、72.2%；高级公寓（行政公寓+无地私人住宅）居住比例在1990年以后呈现上升趋势，截至2020年的居住人口、存量套数占比分别为16.0%、21.9%；有地私人住宅居住占比长期下降。 从价格变化来看，2006年以来，各类房产价格均实现了超过100%的上涨，从上涨幅度来看，2006年以来的转售价格指数，增幅排序为有地私人房产>无地私人公寓>组屋>行政公寓，其中行政公寓与组屋价格的变化幅度相近，私人房产获得了超额增长。 风险提示事件：1、政策变动风险。2、历史数据统计误差、资料更新不及时风险。 内容目录 1.新加坡组屋的发展历程.-4- 2.新加坡的行政公寓与私人住宅......................................................................-10- 3.不同类型住房的占比与价格变动..................................................................-12- 4.风险提示.......................................................................................................-14- 5.文献参考.......................................................................................................-14- 图表目录 图表1：第一个�年计划建房量已大幅超越SIT时期建设总量..........................-4- 图表2：存量组屋各户型套数占比......................................................................-6- 图表3：租赁/购买组屋的申请数量.....................................................................-7- 图表4：1999年的补助水平...............................................................................-9- 图表5：行政公寓、私人住宅对比....................................................................-11- 图表6：新加坡各类住宅发展历程梳理.............................................................-12- 图表7：新加坡各类住宅的居住人口占比.........................................................-13- 图表8：新加坡各类住宅的套数占比.................................................................-13- 图表9：新加坡各类房产转售价格指数.............................................................-14- 1.新加坡组屋的发展历程 阶段一（1959-1965年）：成立建屋发展局，第一个�年计划初步缓解“房荒”问题 新加坡的基础设施及公共住房建设最初由成立于1927年的新加坡改善信托基金（SIT）负责，至1959年新加坡独立政府建立，SIT总共建造了23019套住宅单元，对于158万人的总人口，住宅单元数量明显偏低，住房短缺问题严重，根据文献数据，当时约有40%的新加坡人依然居住在棚户区（或贫民区）。1960年，新政府颁布了《建屋与发展法》，依托原改良信托局成立了建屋发展局（Housing&DevelopmentBoard，简称HDB），负责全国公共住房的规划、建造和管理。从1960年开始，建屋发展局以每5年为一周期，制订发展计划。HDB的第一个“�年建屋计划”(1961年-1965年)，首要目标就是解决“房荒”问题、拆除所有棚户区贫民窟并重建市区。 第一个�年计划下，住宅供给明显加速。1961年起，新加坡政府开始大规模建造基础住房，称作“组屋”，最初户型主要包括23㎡的一房式、 37㎡的两房式和54㎡的三房式。并且逐年加快组屋建造速度，从1961 年的7320套迅速增加，随后的年份超过万套，截至1965年底，第一个 �年计划合计完成组屋建设54430套组屋，超额完成规划目标51031 套，并且超出前期SIT近30年所建造住宅数量的总和。 图表1：第一个�年计划建房量已大幅超越SIT时期建设总量 来源：HDB年报、中泰证券研究所 组屋获取方式早期以租赁为主，在最初的1961-1963年，建成的组屋主 要以租赁方式提供给低收入群体，一、二、三房组屋租金分别为每月20元、46.5元、66.5元（新加坡元，本文简称“元”）。1964年，HDB提出“居者有其屋”计划，允许低收入群体以分期付款方式，购置产权期限为99年的组屋房产，并向购房者提供低息贷款，承诺月度还款额低于同类组屋的月租金。 以1964年Queenstown地区为例，二、三房组屋售价分别为4900元、6200元，最长可申请15年分期付款，最低首付款分别为900、1200元。购房者需满足的资格有：是新加坡公民，必须是至少由两人组成的家庭单位，个人月收入不高于500元，家庭总收入不高于800元/月。 1964-1965年，HDB合计卖出3484套组屋，包括432套二房组屋和 3012套三房组屋。 除了针对组屋需求端的低息贷款支持，政府还针对组屋供给端提供支持政策。根据HDB年报，政府投入主要包括贷款与补贴两个方面：第一，向HDB提供长期贷款（大部分达60年），这是HDB进行购地、建造的主要资金来源，以1965年为例，HDB已完成的建筑工程及在建工程的资本开支达3310万元，年内HDB从政府提取的贷款总额为3520万元。第二，政府直接补贴，基本可以弥补HDB的经营性亏损。以1965年为例，HDB的组屋租金/售卖收入为3290万元，加上服务费、管理机构费以及其它收入，HDB当年经营性收入合计为3800万元；1965年HDB合计经营性支出为4320万元（管理费、维护费、偿还贷款本金及利息、财产税），意味着当年HDB的经营性亏损为520万元（4320减3800万元），从1960年2月HDB建立到1965年底，HDB累计亏损达2100 万元。在此情况下，新加坡1965年政府对HDB提供了直接补贴370万元，1960-1965年合计提供直接补贴达2070万元，基本可以弥补HDB的经营性亏损。 土地来源方面，在这个阶段，HDB建房土地的主要供应来源为城市更新 （urbanrenewal），根据HDB年报，HDB在1964、1965两年花费的获取土地成本合计3055万元；对于城市更新中涉及到的家庭重新安置费用，1964、1965年分别支出320、550万元，涉及3643户、6510户家庭。 从政策效果来看，至1965年年底，约有43万新加坡公民住进了新建的政府组屋，占总人口23%，房荒问题得到初步缓解。 阶段二（1966-1975年）：进一步鼓励组屋购买，购房申请数超越租赁 1966-1975年，在第二、三个�年计划下，组屋供给进一步加速，分别建成66239套、113819套，同时政府进一步鼓励中低收入群体的组屋购买，并逐步推出以下具体措施： 利用中央公积金和贷款支持购置组屋，解决资金来源问题。新加坡政府早在1955年就构建了强制公民和永居居民进行储蓄的“中央公积金”制度。1968年，新加坡政府修改了中央公积金法，允许新加坡公民除可以使用自己的中央公积金解决养老、医疗