生物安全法案深度复盘报告：2024H2国会立法进度或变缓，生物安全法案立法概率降低

证券研究报告 生物安全法案深度复盘报告—— 2024H2国会立法进度或变缓，生物安全法案立法概率降低 医药行业强于大市（维持） 证券分析师 叶寅投资咨询资格编号：S1060514100001倪亦道投资咨询资格编号：S1060518070001 研究助理 张若昳一般从业资格编号：S1060122080061 2024年6月26日 1 请务必阅读正文后免责条款 要点总结 国会为美国立法部门，休会期、总统选举以及议员换届将影响2024H2国会立法进度。根据美国宪法规定，美国联邦政府由立法、行政和司法三个部门组成，其中美国国会属于立法部门。国会由众议院和参议院组成，两院可通过独立立法和国防授权法案（NDAA,NationalDefenseAuthorizationAct)两种途径进行立法，流程均大致为议员提出议案、小组委员会审议、全体会议审议、两院磨合差异统一版本、总统签字。规定美国国防相关事项预算的NDAA每年12月左右稳定推出，因此通过NDAA夹带立法成功率更高、速度更快。 当届国会未能通过任一途径完成立法的议案，国会换届后会自动终止，若想推进需重启整个流程。鉴于2024年7月中有两周是两院的非立法期；8月5日-9月8日为夏季休会期；10月为参议院的非立法期，众议员也会投入更多精力为大选做准备；11月5日为美国大选日，且1/3的参议员和全体众议员将重新选举，2024H2两院能举行全体会议的日期较少，将影响议案的推进进度。 众议院版《生物安全法案》NDAA纳入失败，单独立法成功率正逐步变低。2024年6月11日美国众议员规则委员会公布的NDAA纳入结果显示，由众议院提出的生物安全法案H.R.8333未获得参与HASC听证会的资格，即纳入NDAA失败。由于NDAA聚焦军事备战等国防相关事项， 鲜有对其他国家单一非军事相关行业进行直接打击的法案被纳入其中，预计参议院提出的生物安全法案S.3558能被参议院版NDAA纳入的概率也微乎其微。而2024H2参众议院的密集的地方工作周、选举换届使单独立法不确定性大幅增加，成功立法可能性不断下滑。《生物安全法案》双立法途径的成功率逐渐降低，或将使所涉及企业在2024H2迎来一波估值修复。 《生物安全法案》对Medicare和Medicaid资金的影响仍未知。根据CMS数据，2022年美国的总医疗健康支出同比增长4.1%至4.46万亿美 元，其中政府支付达到2.16万亿美元，占比48.3%。Medicare以及Medicaid作为美国两个最大的联邦医保项目分别占2022年美国总医疗健康支出的21%、18%。Medicare以及Medicaid的资金主要来自联邦政府和/或州政府及地方政府，但两者本身不是行政机构，仅由行政机构管理，所以是否属于《生物安全法案》的限制主体仍待明确。 风险提示：1）《生物安全法案》2024年仍有成功立法的可能；2）《生物安全法案》或在下一届国会中被再次提及；3）Medicare和 Medicaid或包含在《生物安全法案》影响范围内。 2 CONTENT 目录 一、国会为美国立法部门，选举休会将影响2024H2立法进度 二、生物安全法案NDAA纳入失败，单独立法成功率正逐步变低 三、生物安全法案对Medicare和Medicaid资金的影响仍未知 四、投资建议与风险提示 立法部门 -由国会（包括参议院和众议院）以 及为国会提供支持服务的机构和办 公室组成。 -主要工作职责包括：1）制定法案；2）对总统的联邦机构负责人、联邦法官以及最高法院的任命投票；3）宣战。 联邦法庭可以判 决总统令违宪 总统可以任命联邦机构最高领导和最高法庭法官 司法部门 -由最高法院和其他联邦法院 组成。 -主要工作职责包括：1）解释法条的含义；2）针对个案执行法案；3）判断法案是否违反宪法。 1美国联邦政府呈现三权分立形式，但制衡并不绝对 美国联邦政府呈现三权分立形式。根据美国宪法规定，美国联邦政府由立法（LegislativeBranch）、行政 （ExecutiveBranch）和司法（JudicialBranch）三个部门组成，国会、总统和联邦法院分别掌握三个部门的核心权力。美国国会负责立法和监督政府财政，总统领导行政部门并执行法律，联邦法院解释法律并裁决宪法问题。理论上，这三个分支通过各种机制相互制衡，以确保没有单一分支能够积聚过多的权力。例如，国会可以通过立法来限制总统的行政权力，总统可以否决国会的法案，而法院可以判定国会的立法或总统的行为是否违宪。 美国总统行使立法否决权的成功率极高，对立法起决定性 作用。根据TheAmericanPresidencyProject披露，从 1789年到2024年5月31日，46位美国总统共动用了2589次否决权，其中现任美国总统拜登在117届国会中没有使用否决权，对118届国会中使用了12次否决权。与之相反，国会成功推翻总统否决的次数仅为112次，成功率仅为4.3%。因此，尽管国会理论上可以制衡总统的决议，但在实际的立法过程中，总统成功行使否决权的概率远远高于国会推翻总统否决的概率，总统对提案最终能否立法起决定性作用。 图表1美国联邦政府的三权分立结构 行政部门 -总统、副总统和内阁为主 要成员，行政部门、独立机构和其他委员会也隶属于执法机构。 -执法机构主要工作职责为 执行法律。 资料来源：us.gov，平安证券研究所 1.1国会为美国立法部门，单独立法为参众两院立法途径之一 美国国会为美国立法部门，由众议院和参议院组成。众议院由50个州的435个议员组成，每个州的议员数量按人口比例分配，每两年由民众投票选举一次。众议院拥有多项专属权力，包括发起税收法案、 弹劾联邦官员以及在选举团票数相同的情况下选举总统。参议院由100个参议员组成，每个州均有2名，由各州人民选举产生。参议员任期为6年，但任期交错，每两年约有1/3的参议员改选。参议员拥有评判总统任命的专属权利，并可审理众议院提交的弹劾联邦官员的案件。 参众两院可各自进行单独立法，立法流程需在当届国会完成。任何 人都能参与议案的起草，但只有美国国会议员才有权提出议案，可分为议案（Bill）、联合决议案（JointResolution）、共同决议案（ConcurrentResolution）和单一决议案（Resolution）四种基本形式，其流程与法律效力各不相同。大多数议员的立法建议以议案的形式呈现，根据提交和发起的初始院会不同，议案的前缀为“H.R.”（众议院）或“S”（参议院），并根据议案提交顺序编制号码，每届国会重新计算号码。议案在得到参众两院的通过和总统 的签署后变为法律。任何议案，如果在当届国会中未能表决通过， 那么该议案的立法流程会自动终止。若下一届国会的议员想重启该 议案，需从头再走一遍流程。 图表2参众两院独立立法流程 众议院议员提出议案 参议院议员提出议案 众议院委员会举行听证 会、修改并投票 参议院委员会举行听证 会并提交审议 众议院举行全体会议对 议案进行修改、辩论并 投票 参议院举行全体会议对 议案进行修改、辩论并 投票 部分参众两院议员通过谈判调和分 歧并形成最终提案 最终提案返回参众两院进行最终投 票 总统签署并成为法律 资料来源：Congress官网，平安证券研究所 1.2NDAA夹带为另一立法途径，被纳入能确保在当年12月成功立法 NDAA规定美国国防相关事项预算，每年均会推出。美国国防授权法案（NDAA,NationalDefenseAuthorizationAct)包括一系列规定美国国防部年度预算和开支的美国联邦法律，旨在为美国军 队和其他关键国防事项提供资金，来确保美国军队拥有执行任务所需的训练、装备和资源。NDAA由参议院军事委员会（SASC,SenateArmedServicesCommittee）和众议院军事委员会(HASC,HouseArmedServicesCommittee)共同负责。自1961年第一份NDAA通过以来，每年都会推出新的NDAA。因此，若提案能被列入NDAA，就意味着大概率能成功立法。 NDAA夹带立法相较单独立法更快，每年12月推出。通常行政机构 在每年的2月份前后发布总统预算申请（PBR,PresidentialBudgetRequest）。SASC和HASC在6月份前发布各自提案并经过委员会修正后将分别递交给参议院和众议院进行全体审议。参众两院通过各自的版本后，将进行协商以达成一致版本。最终，总统在每年12月份签署最终版本的NDAA，使其正式生效并实施。因此，提案被纳入NDAA意味着将会在当年12月份便立法生效。 综上，由于被纳入NDAA能够增加提案成功立法的概率且能确保在 当年就生效并实施，所以许多提案会争取被NDAA夹带从而实现立 法。 图表3NDAA立法流程 行政机构发布总统预算申请（PBR, PresidentialBudgetRequest） HASC举行听证会并起 草基础法案 SASC举行听证会并起 草基础法案 HASC发布已拟提案， 供小组委员会和委员会公开进行标注和修正 SASC发布已拟提案， 供小组委员会和委员会非公开进行标注和修正 众议院全体会议审 议、辩论、修改并表决提案 参议院全体会议审 议、辩论、修改并 表决提案 部分参众两院议员通过谈判调和分 歧并形成最终提案 最终提案返回参众两院进行最终投 票 总统签署并成为法律 2月 4月 6月 9月 12月 资料来源：CenterforArmsControlandNon-Proliferation，平安证券研究所 1.2NDAA所纳入法案主要针对国防领域 NDAA所含法案更针对军事备战等国防领域，鲜有对单一非军事相关行业进行打击。根据美国国会对NDAA的职责描述、SASC和HASC的分委员会的设立、预算分配以及所含法案内容，NDAA主要涉及国防预算的授权、军事装备的采购、军事基地的管理、军事人员的工资和福利、军事政策和战略的制定等多个方面的国防事项，鲜有纳入对单一国家的非军事相关行业进行打击的法案。 图表4SASC和HASC的分委员会 资料来源：SASC及HASC官网，平安证券研究所 图表52024年美国国防及NDAA预算分配 部门 预算金额（亿美元） 国防部 8443 能源部 324 NDAA预算总计 8768 NDAA管辖范围之外的国防相关活动 95 国防预算总计 8863 资料来源：UnitedStatesSenatecommittee，平安证券研究所 1.3休会、总统和议员换届将使24H2立法流程降速、不确定性增加 2024H2大选及休会将压缩国会会议时间，总统和议员换届为立法带来不确定性。美国国会的休会期可以分为以下几类：1）定期休会期（Recess）：也称地方工作期，国会议员可以返回他们的选区，与选民见面，处理地方事务；2）国会间休会期（Adjournment）：每 年的长期休会期，分为春季和夏季休会，其中春季休会在复活节前后，夏季休会通常从7月持续到9月初；3）法定节假日休会期；4）临时休会：在特殊情况下，国会可以因应紧急状况或议程完成而临时休会。 根据美国国会公布的休会期和参众两院的议程安排，2024年8月5日-9月8日为夏季休会期；10月为参议院的非立法期，也可称为选举季，参议员会返回各自选区与选民见面，处理地方事务，并进行政治筹款等为接下来的大选做准备。尽管10月不为众议院的非立法期（续） 图表62024年5-7月众议院议程安排 图表72024年参议院议程安排 注 ：横线为参议院开会日期 ， 方框为非立法期 。 1.3休会、总统和议员换届将使24H2立法流程降速、不确定性增加 （续）但众议员们可能会分配更多时间和资源来参与竞选活动、筹款以及与选民的接触。2024年11月5日为美国大选日，选民将投票选举总统和副总统。与此同时，1/3的参议员和全体众议员将重新选举，并于202