2024中国绿色预算发展前景研究报告

中国绿色预算发展前景研究 中国绿色预算发展前景研究 2024年5月 iv |中国绿色预算发展前景研究目录致谢 v 背景 vi 1.全球绿色预算进展概览 1 （一）绿色预算概念提出 1 （二）OECD与欧盟成员国绿色预算相关实践概览 3 （三）绿色预算两种主要模式 6 （四）两类模式适用性对比分析 15 （五）绿色预算国际经验总结 17 2.中国绿色预算相关财政政策梳理 18 （一）一般公共支出政策财政 19 （二）税收政策 20 （三）绿色政府公共投资政策 21 （四）国家债务政策 21 3.中国实施绿色预算可行性基础 22 （一）预算编制阶段改革 22 （二）预算执行管理改革 24 （三）预算监督改革 24 （四）全过程预算绩效管理改革 25 4.中外实践经验对比 27 （一）贴标量化类绿色预算比较分析 28 （二）绩效追踪类绿色预算比较分析 29 5.政策建议 32 （一）确立绿色预算目标 32 （二）确定绿色预算覆盖范围、预算程序和预算工具 32 （三）统筹收入与支出，完善全流程预算管理 32 （四）强化财政职能，推进部门协调 33 （五）继续推动中期财政规划改革，提高财政平衡长、短期发展目标的能力 33 （六）持续深化改革，为绿色预算创造更为有利的制度环境 33 （七）完善绿色预算相关法律与方法学基础 33 （八）在实践中完善绿色预算标准 33 附录1.CEPA-CReMA分类法 34 中国绿色预算发展前景研究|v 致谢 本报告覆盖一项为期两年关于中国绿色预算前景研究的主要内容和结论。 报告的作者为： 崔莹女士中央财经大学绿色金融国际研究院副院长 周杰俣先生中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 王亚丽女士联合国开发计划署驻华代表处政策研究中心，SDG金融业务主管 报告的贡献作者为： 王遥女士中央财经大学绿色金融国际研究院院长 王旬先生中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 汤盈之女士中央财经大学绿色金融国际研究院 绿色“一带一路”研究中心副主任 陈翰女士中央财经大学绿色金融国际研究院研究员 石蓉女士联合国开发计划署驻华代表处政策研究中心，经济学家 ViolantediCanossa女士联合国开发计划署驻华代表处首席经济学家 我们由衷感谢以下杰出的同行评审专家对本报告提出的宝贵意见： 孙大海先生中华人民共和国财政部政策研究室财经研究处处长 柴麒敏先生中华人民共和国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心战略规划部主任 石英华女士中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任 我们特别感谢以下专家为本报告提供的技术性建议： NohmanIshitag先生联合国开发计划署可持续金融中心SDG公共财政管理和预算编制高级专家 VivekMisra先生联合国开发计划署亚太局公共财政管理专家 AsadMaken先生联合国开发计划署亚太局公共气候金融顾问 我们也对联合国开发计划署驻华代表BeateTrankmann（白雅婷）女士在整个研究和报告撰写过程中提供的指导和支持表示感谢。 免责声明 本报告所引材料不在任何程度和方面表达或暗示联合国对于任何国家、地域、城市或地区的法律地位或合法性，以及其版图及边界划分的立场和观点。 报告所述观点仅代表编写团队的研究成果，不代表联合国（包括联合国开发计划署）以及联合国成员国（包括中国）的相关工作的执行依据。本报告所载资料的来源被认为是可靠的。编写团队并不对使用本报告所包含的材料产生的任何直接或间接损失或与此相关的其他任何损失承担任何责任。 背景 气候变化已成为日益严峻的国际问题，应对气候变化是国际社会的共同任务。2015年，包括中国在内的193个联合国成员国共同通过了《2030年可持续发展议程》，确立了17个可持续发展目标（SDGs)，旨在从经济、社会、环境三个维度以彻底、综合的方式推动变革与转型，引领全人类走向可持续发展的未来。 在过去的几年里，新冠疫情、地区冲突、粮食安全以及极端气候等多重危机警示人类实现可持续发展目标迫在眉睫。然而由于疫情后全球经济增长放缓，应对气候变化与生态环境保护等推动绿色发展的紧迫任务为各国带来了更大财政压力。有限的财政资金和日益增长的绿色发展需求对各国完善预算制度以提高资金使用效率、统筹兼顾经济、生态与环境效益提出了更高要求。在此背景下，绿色预算可成为全球各国落实政府责任与刺激绿色资金投入的有力规划工具，有利于使绿色发展目标与财政资金高效利用相统一，正越发受到各国政府重视。 中国倡导生态文明建设战略，提出了“绿水青山就是金山银山”的理念，旨在促进经济高质量发展和生态环境高水平保护。2020年9月，中国向国际社会郑重承诺，要在2030年前实现碳达峰，并努力争取在2060年前实现碳中和（简称“双碳”目标）。为实现这一目标，中国政府也对化石能源替代、新能源装机量与森林蓄积量提高等提出了相关具体目标。 据中国金融学会绿色金融专业委员会估算，从2021到2050年，中国在绿色低碳领域的投资需求总额将达487万亿元。这意味着未来30年，中国需在该领域年均投入超16万亿元，其中财政资金年均投入在万亿规模，并负有撬动社会资金用于可再生能源开发利用、能源利用效率提升、清洁交通、绿色建筑和低碳制造等领域的责任。1 公共资金的杠杆作用是撬动绿色金融发展的基本保障。全球低碳转型需要巨大的资金支持，然而绿色行业面临诸多融资壁垒。绿色预算工具的应用可以有效发挥公共资本的杠杆作用，推动公共资金精准流向能够撬动社会投资的领域，利用有限的公共资本撬动或“挤入”社会资本，降低运营中的信用、市场、声誉、环境等风险，加快推进绿色产业发展和绿色转型。透明的信息公开机制和绩效考核目标为私人资本提供了相关投资信息，能够有效降低绿色项目的融资成本。2 不同绿色项目的收益率存在较大差异。光伏等新能源项目当前已较为成熟稳定，收益率较高，大量由社会资本投资建设运营；而环保类、生态保护修复类、气候适应类等项目类型则大多尚未形成清晰的收益回报路径，仍由财政资金主导。对于两类不同的绿色产业，财政与金融在其中的角色并不相同。完善的绿色预算制度有助于划清财政和金融的边界。如果二者目的与边界划分不清晰，则市场配置资源的作用便难以发挥，容易导致私人部门挤出，也将影响政府服务功能，加剧政府财政负担。 通过绿色预算制度的完善加强绿色财政政策与绿色金融政策的协调，有助于形成政策合力，为市场的培养和发展拓展空间，将投资机会和风险让渡给市场，促进绿色产业规模化发展。 1中国金融学会绿色金融专业委员会（2021）.碳中和愿景下绿色金融路线图研究.http://www.greenfinance.org.cn/upfile/file/20211204222634_82821_73556.pdf 2WRI(2017).绿色投资机构：发展绿色金融的国际经验及启示.https://wri.org.cn/research/green-investment-institutions-international-experience 1全球绿色预算进展概览 绿色预算的实践起始于本世纪初期。意大利是绿色预算实践的先驱，早在2000年便开始尝试，后又在2009年的 《会计和公共财政法案196/2009》中正式引入相关概念。2011年的意大利政府工作文件更是首次提供了预算项目“绿色”程度的计算方法以及给职能部门的实操指引，并要求信息披露，但有关实践并未在短时间内推广到其他国家。3直到2017年后，得益于多个国际倡议和行动，绿色预算才得以在全球范围内形成了“多点开花”的态势。 图1绿色预算相关国际倡议 巴黎绿色预算合作 财政部长气候行动联盟 B4SDG 绿色财政政策网络 牵头国家/机构 法国、墨西哥、OECD 芬兰、智利等26个国家 UNDP IMF,UNEP,GIZ 包含范围 预算编制+环境 财政政策+气候变化 预算编制+SDGs 财政政策＋环境 目标受众 财政部、职能部门 财政部 财政部、职能部门 财政部、职能部门 原则/框架 OECD提出的8条原则和4个模块 《赫尔辛基原则》 UNDPB4SDG5步骤流程图 绿色财政4条原则 来源：中央财经大学绿色金融国际研究院 （一）绿色预算概念提出 在以上国际倡议中，经济合作与发展组织（OECD）于2017年主导启动了“巴黎绿色预算合作”项目，提出较为全面的绿色预算概念框架，即：绿色预算指对环境及绿色发展负责任的预算编制，通过应用预算决策工具来帮助实现环境目标，包括评价预算和财政政策对环境的影响，评估预算和财政政策与国家国际气候承诺的一致性，以及收集更多信息以促进有关可持续发展的高质量讨论。如下图所示，该概念框架提出绿色预算四部分核心内容。 3https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Attivit--i/Rendiconto/Ecorendiconto/Ecorendiconto2011.pdf （意大利语） 第一部分: 强有力的战略 框架 OECD 第三部分: 促进问责制和 透明度的报告 绿色预算 框架 第二部分: 确保信息完备与政策协同预 算编制工具 第四部分: 有利的预算编制环境 图2OECD绿色预算框架四个关键组成部分 资料来源：OECD，2018 1.战略和财政规划：要求充分披露国家环境和气候目标相关信息，如高级别政治承诺、国家气候变化与环境战略，要求在预算过程中考虑绿色因素等相关法律法规，以及绿色发展有关的机构建设。 2.信息完备兼顾政策协同性的预算编制工具：由于财政制度不同，各国家所采取的绿色预算可存在一定差异性。然而，总的来说，常见的绿色预算工具可归纳为： 1.绿色预算贴标：根据环境及气候影响对预算措施进行分类。 2.环境影响评估：对新增预算措施进行环境影响评估。 3.包括碳定价在内的生态系统服务定价：通过税收和环境权益市场等对温室气体排放等环境与气候负面影响因素进行定价，以纠正环境负外部性，促进国家环境和气候目标的实现。 4.绿色视角的支出审查：将预算措施对国家环境和气候目标的影响纳入考虑范围，同时评估预算措施在推动环境目标实现方面的有效性。 5.绿色视角的绩效设定：在预算绩效体系中纳入与国家环境和气候目标相关的绩效评价指标。 3.配备问责制，公开透明的披露报告：向公众等利益相关者发布充分的披露报告，从而提高对绿色预算实施质量和影响的监管效率。例如，通过绿色预算所附的编制声明帮助利益相关者快速理解绿色预算的制定过程、目标设立与预算项目的总体情况，通过加强与利益相关方双向互动促进绿色预算政策不断改进。 4.良性预算编制环境：厘清预算与国家战略规划之间的联系，建立多年度预算制度和基于绩效的预算流程，并保证公众、立法机构等利益相关者的深度参与，为绿色预算编制提供良性运作环境。此外，政府内部权责划分与机构间协调、成熟的预算实施程序及政策制定与执行者专业知识的不断进步等，均为绿色预算有效实施的重要条件。4 鉴于OECD绿色预算框架全面覆盖了预算目标、编制、执行、监管等各环节，在指导建立绿色预算框架方面较为完备，有较高参考价值，后续本报告将主要参考这一框架作为分析基础。 4OECD(2020).GreenBudgetinginOECDCountries.https://www.oecd.org/environment/green-budgeting/OECD-Green-Budgeting-Framework-Highlights.pdf （二）OECD与欧盟成员国绿色预算相关实践概览 2020年，OECD和欧盟委员会联合开展了全球首份绿色预算问卷调查，覆盖绿色预算的现状、战略框架、工具及方法论、问责和透明度、促成因素、实施效果以及绿色复苏政策等多个方面，旨在了解成员国中逐渐兴起的绿色预算实践的发展进程以及痛点、难点。5问卷结果显示绿色预算的全球实践综合呈现出三大特点：第一，除意大利以外，其余国家的绿色预算实践多