CCER市场正式重启：政策溯源与机制详解

CCER的全称是Chinese Certified Emission Reduction，即国家核证自愿碳减排量，是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。CCER是一种减排信用，可用于控排企业履约时清缴抵消实际碳排放量，有利于促进温室气体减排，助力碳中和战略实现。 目前，我国审定公示的CCER项目总计2871个，其中已备案的项目861个，已完成签发的项目254个。项目类型包括可再生能源利用项目、农业项目、碳汇造林项目等，备案和签发量排名前三的项目类型是风力发电、太阳能发电、猪粪便沼气利用，项目位置以西北、西南地区最集中，从审定公示到完成减排量签发的平均开发时长为1.68年。 CCER相关政策发展可概括为三个阶段：初步建立阶段（2012-2017年），发改委作为监管机构，CCER在试点碳市场交易，2017年项目暂停审批，市场转为存量交易。调整和完善阶段（2018-2023年），2018年生态环保机构改革，履行碳市场监管职责，建立全国温室气体自愿减排交易系统，加强交易基础设施保障。重启阶段（2024年1月至今），出台《碳排放权交易管理暂行条例》，碳市场法制保障进一步加强。 2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行。与2017年前的CCER项目开发流程相比，将项目备案调整为项目公示，简化流程的同时提升项目信息透明度。CCER新规对于减排量的合规性要求严格，申报具有碳减排效益的项目需要验证减排量的“额外性”“真实性”以及“唯一性”。目前，未有机构通过国家认监委审批获得CCER项目审定与减排量核查机构资质。 CCER交易采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式，以“每吨二氧化碳当量价格”为计价单位。目前，全国温室气体自愿减排交易主要以存量CCER交易为主，2017年前获批的减排量仍可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。CCER市场开市后，CCER成交均价呈上升趋势，利好可申报CCER的行业。 随着全球对气候变化问题的关注日益增加，碳市场的前景发展广阔。 CCER作为中国碳市场的重要组成部分，具有较大的投资潜力：1）从产业端上，随着碳排放管理要求的提高，CCER或成为钢铁、水泥、电力等高碳排放行业重要的减排工具，利好可再生能源和农业项目；2）从金融端上，CCER推动金融发展，如绿色债券、绿色贷款等金融工具。 风险提示：第三方机构资质审批速度不及预期，CCER审批与签发量不及预期，碳价波动。 1.CCER溯源 1.1CCER是什么 CCER的全称是Chinese Certified Emission Reduction，即国家核证自愿碳减排量，是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量，单位以吨二氧化碳当量（tCOe）计。 CCER是一种减排信用，可用于重点排放单位履约时清缴抵消实际碳排放量。 对于实际排放量超过配额量的企业，履约时除清缴配额外，超出部分可在强制碳市场上向其他重点排放单位购买其多余的碳排放配额，也可以在自愿碳市场上购买国家核证自愿碳减排量（CCER）进行抵消。通过市场化的手段，将重点排放单位温室气体排放带来的负外部性内部化，增加碳排放成本，引导高排放企业通过技术革新等手段主动完成节能低碳转型。 图表1：控排企业履约机制说明 CCER建设有助于推进其供给端可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等减排项目发展。由于强制碳市场参与者仅为重点排放单位，交易范围有限，而CCER的开发则基于减排项目，吸引更多市场主体参与碳交易市场，市场化的定价明确了开发CCER的直接收益，将进一步激励可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等优质减排项目落地，助力碳中和战略和可持续发展目标实现。 截止2017年暂停审批时，我国审定公示的CCER项目总计2871个，其中已备案的项目861个，已完成签发的项目254个。项目类型包括可再生能源利用项目、农业项目等，以可再生能源项目为主，细分类型有风力发电、太阳能发电、垃圾焚烧发电、水力发电、生物质发电和地热供暖，农业项目细分类型包括沼气回收利用、碳汇造林、低浓度瓦斯发电、工业余热利用、森林经营碳汇、热电联产等类型。 图表2：按类型划分的CCER项目情况 备案和签发量排名前三的项目类型是风力发电、太阳能发电、猪粪便沼气利用。 值得关注的是，林业碳汇项目整体签发率较低，这可能是因为项目特殊性质原因，即容易受到气候、降水等不可控因素影响，且项目实施过程可能与初始设计存在偏差，项目前期产生的碳汇吸收量较少。图表3对比了不同项目类型的减排量签发情况，结合图表2可以看到，减排量平均值较高的项目通常也表现出较高的签发率。 图表3：不同项目类型的减排量签发量平均值 已签发的254个项目开发（从审定公示到完成减排量签发）的平均时长为1.68年。进一步考察不同类型项目开发各阶段所需时间.数据显示，开发总时长平均最低的是猪粪沼气利用项目，平均开发时长仅1.37年；最长的则是垃圾填埋气发电项目，平均开发时长为2.19年。以备案申请为划分节点可以看出，项目开发等待时长主要集中在备案到申请这一阶段。 图表4：不同类型项目开发的各阶段所需平均时间（单位：年） 从供给端看，开发CCER项目受制于资源禀赋情况，项目地域分布差异大。按地域划分的CCER项目情况，可以看到，具备丰富光照、充足风力资源和地广人稀优势的西北地区适宜大批量开展清洁能源项目，其审定公示项目最多，但项目备案率和签发率略逊一筹。水电资源条件好的西南地区项目数量超过400，签发率和备案率较高，分别达到37.91%和39.26%，远高于全国平均水平的29.99%和29.5%。 特别注意到，华东地区的审定公示项目数高达608，仅次于西北地区，但备案率和签发率却为各地区最低值，分别仅有24.51%和18.79%，这表明该地区虽然项目业主的开发意愿较强，但CCER开发的投入产出比较低。 图表5：按地域划分的CCER项目情况 1.2CCER政策发展趋势 整体来看，我国CCER相关政策发展趋势可概括为三个阶段：1.初步建立阶段（2012-2017）；2.调整和完善阶段（2018-2023）；3.重启阶段：2024年1月22日至今。 图表6：我国CCER政策发展趋势 我国CCER体系建设最早可以追溯到2012年国家发改委印发的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。此前，国内已经开展了一些基于项目的自愿减排交易活动，北京环交所（今北京绿色交易所）还牵头发起了中国首个自主研发自愿减排标准“熊猫标准”，在自愿减排领域走在前列。政策落地后，CCER交易在各试点碳市场试行。首单CCER交易于2013年11月28日在北京环境交易所（今北京绿色交易所）完成，交易双方为东北中石油国际事业有限公司和龙源(北京)碳资产管理技术有限公司。成交量为1万吨，成交价为16元人民币，减排量来自甘肃安西向阳风电项目。 此后，各试点碳市场陆续启动CCER交易。2015年1月，国家温室气体自愿减排交易注册登记系统正式上线运行，CCER交易得到进一步保障。 2017年，国家发改委发布公告，暂缓受理温室气体自愿减排交易备案申请，原因是在市场存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，为进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，正在组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，指出将在修订完成并发布后依据新办法受理相关申请。自此，CCER进入存量交易阶段，在八个地方碳市场继续交易，但交易热情有冷却之势。 图表7：存量CCER在地方碳市场的交易情况 接下来五年是加快推进全国碳排放权交易市场建设的时期，CCER相关政策体系也随碳市场政策法规体系的建设逐步完善。2018年3月，国务院机构改革方案公布，组建生态环境部。2021年，《碳排放权交易管理办法（试行）》颁布，规定生态环境部为全国碳排放权交易及相关活动的规则制定和监管部门。2023年2月1日，北京绿交所宣布将承建全国温室气体自愿减排交易中心。2023年6月27日，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统建设项目验收会在北京举行，两系统建设项目顺利通过初步验收。2023年10月19日，生态环境部印发《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，此后继续发布各项配套政策，整理如下图表8。 图表8：温室气体自愿减排交易市场体系相关制度文件 2024年1月19日，国家认证认可监督管理委员会发布《关于开展第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批的公告》。至此，CCER重启所需的核心要素：管理办法及技术细则、方法学、平台建设、管理机构、审核机构全部就位，我国温室气体自愿减排交易市场法制保障和配套建设逐渐完善。 2.全国温室气体自愿减排交易市场启动 2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场启动仪式在北京举行。自2017年暂停有关项目备案至今，核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）的备案与交易时隔七年再度重启。 CCER交易市场在多项管理文件的指导下运行。《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以称《管理办法》），是保障CCER交易市场有序运行的基础性制度。 《管理办法》的一系列重要配套制度文件也陆续公布。造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造四项温室气体自愿减排项目方法学，明确了温室气体自愿减排项目的适用条件、减排量核算方法、监测方法、审定与核查要点等，是指导特定领域内温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查的主要依据。 《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》（下称《指南》）规定了相关术语和定义、基本原则和要求、设计与实施流程及相关要求，进一步规范温室气体自愿减排项目设计与实施。《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》规定了减排量交易方式、交易时间、交易流程以及交易行为监督等具体规则。而《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》（下称《实施规则》）为温室气体自愿减排项目在登记之前进行质量把控。 2.1CCER项目开发模式 根据《指南》，国家气候战略中心限定了CCER项目所属的16个行业领域：能源产业、能源分配、能源需求、制造业、化学工业、建筑业、交通运输业、采矿/矿物生产、金属生产、燃料（固体、石油和天然气）的逸散性排放、卤烃、六氟化硫的生产与使用过程中的逸散性排放、溶剂使用废物处理处置、林业和其他碳汇类型、农业，以及碳捕集、利用和/或封存。 与旧CCER项目开发流程相比，将项目备案调整为项目公示，在简化流程的同时提升项目信息透明度。2017年前，CCER项目开发分为项目备案和减排量备案与签发两步。首先，咨询机构进行项目评估、编制CCER项目设计文件，并将项目提交给第三方审定机构进行审核。第三方审定机构审核完成后，项目提交国家发改委进行专家审批，后完成项目备案。此后，咨询机构编制项目检测报告，后第三方机构对减排量进行核查。核查通过后，CCER可签发、获得利润。新规下，进行项目设计后，项目需通过全国温室气体自愿减排注册登记系统及信息平台（下称“注册登记系统”）公示相关材料，并处理公示期间收到的相关意见。此后，项目将由有资质的审定与核查机构实施审定，审核通过后通过注册登记系统进行项目登记。完成项目登记后，按项目设计文件完成项目实施、检测及减排量核算，减排量经注册登记系统公示及审定与第三方机构核查后，可通过注册登记系统进行登记。待项目寿命结束或减排量计入期结束后，项目注销。 图表9：CCER项目设计与实施流程图 CCER项目的最终收益主要取决于项目产生的碳减排量以及CCER的市场交易价格；前期开发成本主要包括各类文件资料的编写费用、审定与核查机构收取的