债券日报：地方债务及城投监管政策一览
债券研究 证券研究报告 债券日报2024年05月07日 【债券日报】 地方债务及城投监管政策一览 华创证券研究所 证券分析师：周冠南 电话：010-66500886 邮箱：zhouguannan@hcyjs.com执业编号：S0360517090002 证券分析师：张晶晶 电话：010-66500984 邮箱：zhangjingjing@hcyjs.com执业编号：S0360521070001 相关研究报告 《【华创固收】广义基金止盈兑现，配置盘逢高布局——3月债券托管量点评》 2024-05-06 《【华创固收】转债市场日度跟踪20240506》 2024-05-06 《【华创固收】放缓缩表落地，通胀隐忧再现——美联储5月议息会议点评》 2024-05-02 《【华创固收】积极信号在增多——4月PMI数据点评》 2024-05-01 《【华创固收】转债市场日度跟踪20240430》 2024-04-30 华创固收建立了【地方债务及城投政策库2024版】，包括中央监管政策（2010年以来）、地方监管政策（2023年以来，细至区县）、区域金融机构合作、区域舆情等多维度数据，以持续跟踪城投和地方债务监管动态。 自2010年以来，中央政府不断加强对地方政府债务与城投平台的监管，一系列强监管措施相继出台：2010年6月，国发19号文出台，开启城投监管元年；2014年，《预算法》修正案出台，同阶段发布的国发43号文则成为针对 地方政府债务及城投监管的纲领性文件，是对监管方向和原则的确定：不发生区域性和系统性风险是底线，融资平台不得新增政府债务，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则，妥善处理存量债务，剥离融资平台公司政府融资职能等，此后诸多政策内容主要是对43号文内容的再强调和细化；2016-2017年，国办88号文，财预50号文、财预87号文陆续出台，进一步厘清政府与平台公司边界，加强甄别与置换存量的政府债务，规范平台融资行为；2018年，中发27号文出台，开启隐债化解之路；2019年，国发40号文出台，鼓励银行参与隐债置换；2021年，银保监15号文出台，要求不得以任何形式新增地方政府的隐性债务，对于涉隐主体不得新增流贷等。其后至本轮化债前地方债务及城投监管表态基本围绕上述重点政策进行。 本轮化债以来，中央及地方表态如何？ 中央：推动“一揽子化债方案”落地，注重地方债务管控长效机制建立 本轮化债以来至2023年末呈现三大特点：1）系统性提出“一揽子化债方案”且后续化债表述更为具体，可落地性更强；2）注重城投债券风险监测及地方债务管控长效机制的建立；3）区域间债务化解与监管分类管理。 2024年以来呈现两大特点：1）强化配套措施，进一步落实一揽子化债方案； 2）持续强调地方债务管控长效机制的建立，推动城投平台分类转型。 地方：省负总责，“一地一策”积极推进化债具体措施落地。呈现两大特点：特点一：积极采取多种化债措施，包括申报隐债风险化解试点、发行特殊再融资债券、金融支持化债、盘活资产、增收节支、暂停或缓建项目等。省级层面 表态如，1）福建：指导有关地区做好隐性债务风险化解试点申报和评审工作 积极争取财政部化债额度支持；2）广东：通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担；3）重庆：指导区县开展债务展期、重组，优化期限结构；4）江西：支持债务高风险地区发行再融资债券、优化期限结构、降低债务成本、有效缓释风险，通过统筹安排财政预算资金、企业经营收入、暂停或缓建项目等多种方式，依法依规筹措资金化解存量隐性债务。地方层面表态如，1）新疆乌鲁木齐：充分发挥资本市场、金融市场作用，利用企业债、公司债、保债计划、永续债、银行贷款等方式开展融资，通过置换方式保证到期债务偿还，优化债务结构；2）云南昆明：通过加大预算安排、统筹各类资金资产资源，有效消化政府债务存量并缓解各地债务偿还压力等。特点二：注重债务管控长效机制的建立，通过重构业务布局、发行创新债券品 种、平台整合等推动城投平台分类转型。省级层面，甘肃、广西、重庆、内蒙 古、河南等多省表示要积极建立健全债务管理长效机制，守住不发生区域性系 统性金融风险底线，并将积极推动城投平台转型。地市层面表述则更为具体，如湖南郴州表示通过“围绕化债与发展两大主题，以政策及市场需求为导向重构业务布局”实现转型，山东青岛表示大力支持城投公司通过创新债券品种融资助推产业转型，山东潍坊将17家市属国企整合组建为6大集团，分别对应 城投、产投、金融、产业运营、资产管理、化债纾困6大领域。 风险提示：政策执行力度不及预期；本报告涉及数据库已包含地市及区县主要监管表态，但或由于信息来源问题存在部分缺失。 目录 一、“19号文”开启监管元年，“43号文”成纲领性文件4 二、“一揽子方案”助推本轮化债启航5 （一）中央：推动“一揽子化债方案”落地，注重地方债务管控长效机制建立5 （二）地方：省负总责，“一地一策”积极推进化债具体措施落地7 （三）附录：本轮化债以来主要地方债务及城投监管政策一览8 三、风险提示18 图表目录 图表12010年以来地方债务及城投监管重点政策梳理——中央层面4 图表2“一揽子化债方案”以来城投监管政策演绎历程7 图表3本轮化债以来主要地方债务及城投监管政策一览——中央层面8 图表4本轮化债以来主要地方债务及城投监管政策一览——地方层面（省级）12 图表5本轮化债以来主要地方债务及城投监管政策一览——地方层面（地市级）15 华创固收建立了【地方债务及城投政策库2024版】，包括中央监管政策（2010年以来）、地方监管政策（2023年以来，细至区县）、区域金融机构合作、区域舆情等多维度数据，以持续跟踪城投和地方债务监管动态。 本文先对本轮化债前重点监管政策进行简要梳理，再着重对本轮化债以来政策进行分析，并总结中央及地方层面（省份、地市）监管政策的主要特点。具体政策内容见附录，因篇幅原因，仅展示部分政策，完整版见华创固收【地方债务及城投政策库2024版】）。 一、“19号文”开启监管元年，“43号文”成纲领性文件 自2010年以来，中央政府不断加强对地方政府债务与城投平台的监管，一系列强监管措施相继出台：2010年6月，国发19号文出台，开启城投监管元年；2014年，《预算法》修正案出台，同阶段发布的国发43号文则成为针对地方政府债务及城投监管的纲领性文件，是对监管方向和原则的确定：不发生区域性和系统性风险是底线，融资平台不得新增政府债务，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则， 妥善处理存量债务，剥离融资平台公司政府融资职能等，此后诸多政策内容主要是对43号文内容的再强调和细化；2016-2017年，国办88号文，财预50号文、财预87号文陆续出台，进一步厘清政府与平台公司边界，加强甄别与置换存量的政府债务，规范平台融资行为；2018年，中发27号文出台，开启隐债化解之路；2019年，国发40号文出台，鼓励银行参与隐债置换；2021年，银保监15号文出台，要求不得以任何形式新增地方政府的隐性债务，对于涉隐主体不得新增流贷等。其后至本轮化债前地方债务及城投监管表态基本围绕上述重点政策进行。 图表12010年以来地方债务及城投监管重点政策梳理——中央层面 时间 部门 政策文件及会议 文号 相关内容 2010-06 国务院 《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 国发〔2010〕19号 1）明确了城投融资平台的定义；2）要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理；3）只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司不得再承担融资任务；4）对于融资平台贷款，银行业金融机构要按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理。 2014-08 人大 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定 主席令第十二号 举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 2014-10 国务院 《关于加强地方政府性债务管理的意见》 国发〔2014〕43号 《意见》共七个部分，其划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。其指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，坚持基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针；要求加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度；为确保改革平稳过渡，提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险。 2016-10 国务院 《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》 国办函〔2016〕88号 明确分类处置的基本原则：地方政府债务政府承担全部偿还责任，非地方政府债务规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。 2017-04 财政部、发改委等 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 财预〔2017〕50号 推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资；地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用 PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；尽快组织地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，于2017年7月31日前清理整改到位。 2017-05 财政部 《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》 财预〔2017〕87号 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。 2018-08 国务院 《中共中央国务院关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》 中发〔2018〕27号 遏制隐性债务增量，严禁各种违法违规担保和变相举债；要求地方政府在5-10年内化解隐性债务。 2019-06 国务院 《防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》 国发40号文 主要是防范融资平台短期流动性风险措施，明确隐性债务置换必须遵循6个原则。 2021-07 银保监 《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》 银保监发〔2021〕15号 不得以任何形式新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。 资料来源：中国政府网，国务院，发改委，财政部，人大，银保监会等，华创证券 二、“一揽子方案”助推本轮化债启航 （一）中央：推动“一揽子化债方案”落地，注重地方债务管控长效机制建立 2023年7月24日，中央政治局会议提出“一揽子化债方案”，其后城投监管政策多以债务化解为主，且相关表述更为具体、可落地性更强，并开始强调城投债券风险监测及地方债务管控长效机制的建立。此外，本轮政策对债务负担不同的地区进行了分类监管。具体看，本轮化债以来至2023年末中央层面城投监管政策主要呈现三大特点： 特点一：系统性提出“一揽子化债方案”，且后续化债表述更为具体，可落地性更强。2023年7月24日，中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，提法较超市场预期。此后，化债表述更为具体、可落地性更强体现在：1）2023年8月1日，央行、外管局提出“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”；2）财政部表示要督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县，加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担；3）2023年11月8日，央行提出“必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性支 持”；4）2023年11月
