债券日报：二十大前后债务及城投监管政策有何变化？
债券研究 证券研究报告 债券日报2022年11月09日 【债券日报】 二十大前后债务及城投监管政策有何变化？ 华创证券研究所 证券分析师：周冠南 电话：010-66500886 邮箱：zhouguannan@hcyjs.com执业编号：S0360517090002 证券分析师：张晶晶 电话：010-66500984 邮箱：zhangjingjing@hcyjs.com执业编号：S0360521070001 相关研究报告 《【华创固收】多领域综合布局，发行转债升级扩产计划——麦米转2上市定价分析》 2022-11-08 《【华创固收】疫情再扰动下的超季节性走弱— —2022年10月进出口数据点评》 2022-11-07 《【华创固收】成衣龙头企业，布局全球深度绑定优质客户——盛泰转债申购价值分析20221106》 2022-11-06 《【华创固收】聚焦山东：财政部137号文的�点解读》 2022-11-05 《【华创固收】外资流出可控，交易情绪降温—— 9月债券托管量点评》 2022-11-03 二十大闭幕以来，无论是中央还是地方，关于债务及城投平台的监管政策频出，当局对于地方政府及城投公司的债务管控是否发生方向性的调整值得关注。 二十大后发布了哪些债务及城投监管政策？ 1、中央层面：红线未变，提出防范地方政府专项债兑付风险。二十大后中央层面涉及债务、城投平台相关政策、表态等共4条，均涉及债务风险管控，其 中两条涉及城投监管。债务监管方面，包括强调防范系统性风险仍是底线，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，并提出防范地方政府专项债兑付风险等2、地方层面：各地表态更为积极，防风险禁新增。二十大后地方层面涉及债 务、城投平台监管相关政策、表态等共19条，涉及山西、河南、甘肃、天津 等15地。债务监管方面，山西、河南、天津等多地表示禁止新增各类隐性债务，稳妥化解地方政府债务风险，其中对于当前债务压力较大的甘肃省政府端的表态最为值得关注。 二十大前后债务及城投监管政策有何变化？ 1、二十大前已有的监管内容仍将延续：二十大报告中再次强调“守住不发生系统性风险底线”；全国人大常委会及财政部部长均强调“坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量”，多地发文提出同样要求，表明严控隐债新增仍是红线， 需要坚持底线和红线思维，同时要求稳妥化解存量债务。 2、中央对地方债务风险的重视程度有所加大。财政部139号文将深圳作为试点，探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险，这是政策方面首次提及要防范专项债券兑付风险。此外，全国人大常委汇总编制的《对今年以来预算执行情况报告的意见和建议》中也建议有关部门就地方政府债务的偿还压力问题，提早谋划，形成预案。 3、财政部首次提出“合并监管”的概念，更加强调债务监管的规范性和统一性。地方政府的债务包括法定债务和隐性债务，过去都是分类监管，未来合并监管机制的确定，将有助于更好的做好防范化解地方政府债务风险工作，并对 地方政府债务的借、用、管、还进行更为规范的管理。 4、各地就债务的风险防范及监管问题进行了更加积极的表态，其中甘肃最为值得关注。甘肃省政府发布文件，提出确保所有债券均按期足额兑付，并特别强调确保兰州建投公开市场债券刚性兑付。对于尾部区域，在城投债偿还相关问题分析方面，我们认为，有时偿债意愿甚至比偿债能力更加重要，甘肃当前的表态及化债方案表明，短期城投债实质性打破刚兑仍属小概率事件。 总体看，二十大后对于债务及城投的监管政策依然以维稳为主，化存量控新增方向不变，从中央到地方，自上而下对于债务风险的防范和监管方面的共识进一步加强，态度更为明确。 风险提示：政策执行不及预期。 目录 一、二十大后发布了哪些债务及城投监管政策？4 （一）中央层面：红线未变，提出防范地方政府专项债兑付风险4 （二）地方层面：各地表态更为积极，防风险禁新增5 二、二十大前后债务及城投监管政策有何变化？7 三、附录：二十大前债务及城投监管政策梳理8 四、风险提示11 图表目录 图表1二十大后中央层面债务及城投监管政策梳理5 图表2二十大后14地地方层面债务及城投监管政策梳理6 图表3二十大前债务及城投监管政策梳理8 二十大报告中提到“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”，再次强调不发生系统性风险仍是底线。10月22日二十大闭幕以来，无论是中央还是地方，关于债务及城投平台的监管政策频出，下文我们通过分析相关政策内容，以期观察政策面的变化情况并了解当局对于地方政府及城投公司的债务管控是否发生方向性的调整。 一、二十大后发布了哪些债务及城投监管政策？ （一）中央层面：红线未变，提出防范地方政府专项债兑付风险 中央层面，二十大后涉及债务、城投平台相关政策、表态等共4条，均涉及债务风险管控，其中两条涉及城投监管。 债务监管方面主要包含三个内容：一是防范系统性风险仍是底线，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量；二是深圳作为政府偿债备付金制度建立试点区域，防范地方政府专项债兑付风险；三是财政部提出要指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。城投监管方面，主要是提出加大财政对城市更新项目支持力度，同时要求加强城投平台治理，打破政府兜底预期。 具体看，二十大后中央层面所发布的政策涉及以下四点： 1、10月25日，全国人大常委汇总编制了《对今年以来预算执行情况报告的意见和建议》，文中提出，这两年一大批地方政府债务陆续到期，按时偿还有难度，建议有关部门提早谋划，形成预案。解读：当前部分地方政府无论是在法定债务还是隐性债务方面， 均面临较大偿还压力，相关问题已上报至中央，后续可以关注是否有关于地方政府债务风险缓释的相关预案出台。 2、10月31日，财政部针对深圳出台《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号），要求探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。解读：2021年3月《政府工作报告》中，地方政府法定债务风险的防范被首次提及，主要是2020年疫情以来，债务增速较快，部分省份法定债务率已超100%。此次为中央首次专门提及要防范专项债券兑付风险，相较之前法定债务的提法则更为具体。地方政府专项债所投项目通常回报周期较长，而地方政府中短期则面临较大债务偿还压力，因此中央层面将深圳作为试点，落实政府偿债备付金制度的建设， 防范专项债券兑付风险的政策指引则不难理解。 3、11月1日，财政部针对山东出台关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见（财预〔2022〕137号），要求加强地方政府债务管理，指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。解读：近几年来，除贵州省之外，中央极少单独给某一省份下发政策支持文件，因此该文件的发布首先说明了山东的发展得到了中央的高度重视；后续省内部分高风险区域债务问题或会受到当地政府更多重视并获得相应的降低债务风险方面的支持举措，值得关注。完整解读传送门： 《聚焦山东：财政部137号文的�点解读》 4、11月2日，财政部部长在《健全现代预算制度》一文中提到，要坚决遏制隐性债务增量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管，加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。解读：仅“逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管”为新的表 态内容，其余关于严禁隐债新增、打破政府兜底幻想等内容同过去无异，主要是做了再 次强调。该内容表明，禁止隐债新增的红线未发生变化，后续对于城投的融资政策依然会延续此前银保监的15号文等内容；关于地方政府债务的监管方面，则会更加强调规则的统一性和完善性。 图表1二十大后中央层面债务及城投监管政策梳理 日期 部门/会 政策文件及会议 核心内容 2022-10 全国人大常委会 《对今年以来预算执行情况报告的意见和建议》 1）加强省级统筹，坚决遏制新增地方政府隐性债务；2）这两年一大批地方政府债务陆续到期，按时偿还有难度，建议有关部门提早谋划，形成预案；3）规范地方政府专项债，坚持有保有压。 2022-10 财政部 《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号） 1）加大中央财政城镇保障性安居工程补助资金对深圳公租房、保障性租赁住房和老旧小区改造的支持力度；2）健全地方政府债务管理制度。对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持，着力促进稳投资补短板；3）探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。 2022-11 财政部 关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见（财预〔2022〕137号） 健全政府债务管理体系。加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口。指导山东逐步降低高风险地区债务风险水平。 2022-11 财政部部长刘昆 文章《健全现代预算制度》 1）防范化解政府债务风险。坚持高压监管，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解存量，逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管；2）加大违法违规举债查处力度，完善问责闭环管理和集中公开机制；3）加强地方政府融资平台公司治理，打破政府兜底预期。 资料来源：财政部官网，全国人大官网，华创证券 （二）地方层面：各地表态更为积极，防风险禁新增 地方层面，二十大后涉及债务、城投平台监管相关政策、表态等共19条，涉及山西、 河南、甘肃、天津等15地。 债务监管方面，山西、河南、天津等多地表示禁止新增各类隐性债务，稳妥化解地方政府债务风险，其中对于当前债务压力较大的甘肃省政府端的表态最为值得关注。城投监管方面，山西省提出要分类推进城投平台市场化转型。各地区主要对债务监管进行 表态，城投监管层面相对较少。 具体看，各地主要在防范系统性风险、严控隐债新增、妥善化解债务三个方面进行了更加积极地表态。其中，二十大后山西省最先表态，甘肃与天津具体措施市场关注度较高，因此对于山西、甘肃和天津的情况我们进行简要解读： 1、山西：10月19日，山西财政厅厅长表示，推进融资平台转型，抓实政府性债务风险化解工作，严守不发生系统性、区域性风险底线。10月21日，山西财政厅发布《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，提出禁止新增各类隐性债务等。解读：对于地方政府的债务管控方面，仍坚持防范系统性风险是底线，禁止新增隐债是红线；同时，推进城投公司的市场化转型是未来发展的方向。 2、甘肃：10月28日，甘肃省及兰州市领导召开兰州建投国际投资者交流会，表示兰州建投计划采取短期与中长期相结合的方式化解债务，并介绍了债务化解方案。11月7日，在《甘肃省人民政府关于全省金融工作情况的报告》中，甘肃政府表示，要确保所 有债券均按期足额兑付，特别是持续深入开展兰州建投风险处置化解工作，确保兰州建投公开市场债券刚性兑付。解读：自2021年9月底，兰州城投的风险超预期爆发以来，甘肃则成为了继云、贵之后市场较为担心的省份，近期当地政府接连的表态则直接表现出了甘肃省政府层面较强的债券偿还意愿，且已有相关具体举措出台，后续兰州建投、兰州城投的债券大概率将会妥善解决，再次出现债券技术性违约等情况的可能性极低。 3、天津：10月28日，天津市政府出台《天津市进一步盘活存量资产扩大有效投资若干措施》，提出要推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的区，加快盘活存量资产，稳妥化解地方政府债务风险，强调优先推动化解债务风险较高区域的存量债务。解读：今年持续性资产荒的背景下，相较去年天津城投再融资压力明显好转，并且已获得了近200亿的城市更新项目贷款，短期风险相对可控。就近期天津发布的上述盘活资 产相关文件，尚属早期规划阶段，后续执行情况可以关注。 图表2二十大后15地地方层面债务及城投监管政策梳理 日期 地区 部门 政策文件及会议 核心内容 2022-10 山西 山西省财政厅党组书记、厅长武志远 《中国财经报》 健
