宏观观察2024年第17期(总第528期)2024年《政府工作报告》解读之三：超长期特别国债成为财政政策加力提效的重要抓手240312

Ω 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：叶银丹中国银行研究院 刘晨中国银行研究院电话：010–66596874 签发人：陈卫东 审稿：周景彤梁婧联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 2024年3月12日2024年第17期（总第528期） 2024年《政府工作报告》解读之三： 超长期特别国债成为财政政策加力提效的重要抓手＊ 3月5日，李强总理在十四届全国人大二次会议上做了《政府工作报告》（以下简称《报告》）。 《报告》回顾了2023年的政府工作，提出了2024年经济社会发展预期目标、总体要求和政策取向，部署了2024年政府工作重点任务。其中，《报告》提 出将连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万 亿元，超出市场预期。本文重点分析了2024年财政政策力度，在梳理过去超长期特别国债发行情况的基础上，分析了本轮超长期特别国债发行的原因和影响，并提出相关政策建议。 ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 超长期特别国债成为财政政策加力提效的重要抓手 3月5日，李强总理在十四届全国人大二次会议上做了《政府工作报告》（以下 简称《报告》）。《报告》回顾了2023年的政府工作，提出了2024年经济社会发展 预期目标、总体要求和政策取向，部署了2024年政府工作重点任务。其中，《报告》 提出将连续几年发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元，超出市场预期。本文重 点分析了2024年财政政策力度，在梳理过去超长期特别国债发行情况的基础上，分析了本轮超长期特别国债发行的原因和影响，并提出相关政策建议。 一、2024年财政支出力度将明显增强 2024年GDP增速目标为5%左右，与去年相同，但由于基数抬升，事实上实现难度和含金量要比去年更高，因此需要财政政策适度加力。本次《报告》中关于财政政策的表述基本延续了中央经济工作会议的思路和提法，要兼顾力度和效率、发展需要和财政可持续性、短期稳增长和长期财税体制改革等多重目标。 第一，广义财政扩张明显，体现财政政策“适度加力”。当前我国宏观经济总体处于恢复期，但也面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱等问题。尽管2024年赤字率拟按3%安排，与去年目标持平（表1），但综合财政四本账来计算，广义财政赤字率为7.2%左右，较上年6.7%的预算水平提升0.5个百分点左右，充分体现出财政加力拉动经济增长的政策思路。2024年，财政赤字（4.06万亿元）、专项债 （3.9万亿元）与超长期特别国债（1万亿元）资金合计8.96万亿元，超过2023年财政赤字（3.88万亿元）、专项债（3.8万亿元）与特别国债（1万亿元）合计8.68万亿元。考虑到2023年四季度发行的1万亿用于减灾防灾建设的特别国债将主要在2024年使用，以及5000亿元PSL资金将用于“三大工程”建设，2024年的财政实际支出力度将明显增强。此外，《报告》还提出“研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出、有效发挥作用”。 表1：历年两会主要政策目标 指标 2024年 2023年 2022年 2021年 2020年 2019年 2018年 GDP增速 5%左右 5%左右 5.5%左右 6%以上 - 6-6.5% 6.5%左右 CPI增速 3%左右 3%左右 3%左右 3%左右 3%左右 3%左右 M2、社融增速 经济增长和价格水平预期目标相匹配 GDP名义增速基本匹配 GDP名义增速基本匹配 GDP名义增速基本匹配 明显高于去年 GDP名义增速相匹配 合理增长,流动性合理稳定 宏观杠杆率 - - 基本稳定 基本稳定 - 基本稳定 基本稳定 城镇新增就业 1200万以上 1200万左右 1100万以上 1100万以上 900万以上 1100万 以上 1100万 以上 城镇调查失业率 5.5%左右 5.5%左右 5.5%以内 5.5%左右 6%左右 5.5%左右 5.5%以内 地方专项债 3.9万亿 3.8万亿 3.65万亿 3.65万亿 3.75万亿 2.15万亿 1.35万亿 赤字率 3% 3% 2.8%左右 3.2%左右 3.6%以上 2.80% 2.60% 赤字规模 4.06万亿 3.88万亿 3.37万亿 3.57万亿 3.76万亿 2.76万亿 2.38万亿 特别国债 1万亿 - - - 1万亿 - - 单位GDP能耗降低 2.5%左右 继续下降,控制化石能源 统筹考核 3%左右 继续下降 3%左右 3%以上 注：2023年国债为四季度增发，并非在《政府工作报告》中提出，增发1万亿元国债后，赤字率相应地从3%提高到3.8%。 资料来源：新华社，中国银行研究院 第二，从结构来看，财政发力主要体现在中央政府加杠杆。2024年政府新增债务 8.96万亿，其中地方债务增量占比为51.6%（2023为52.1%），该占比已连续2年下降，为2017年以来最低值。这主要是由于当前部分地方政府债务压力较大，进一步加杠杆的空间较小（表2）。2023年底，国务院办公厅发文要求12个债务负担很重的“化债大省”除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目，体现了防范化解地方政府债务风险的政策意图。但在当前经济面临有效需求不足、社会预期偏弱等问题的背景下，企业和居民部门加杠杆、扩需求的意愿和能力均存在不足，需要通过政府部门加杠杆来推动内需回升。2023年，中国政府债务余额约67万亿元左右，占2023年GDP比重约53%，处于国际中低水平； 其中，中央政府整体负债率（债务/GDP）为21%左右，处于国际较低水平。因此，采取中央政府加杠杆的方式来拉动经济增长是较好的政策选择。 二、发行超长期特别国债分析及影响测算 除了赤字和专项债以外，本次《报告》还提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元”，这有些超出市场预期。 （一）什么是超长期特别国债 超长期特别国债是指财政部基于市场和经济运行情况，择机发行期限大于10年、 具有特殊目的及用途、不计入赤字的国债。超长期国债一般是指10年期以上的债券， 在国债市场中主要为30年和50年债券，目前我国发行规模较大的主要为30年期超长国债。 特别国债的特殊性体现在多个方面（表3）。在发行方式方面，目前我国10年期以下的国债长期实行关键期限定期发行制度，而超长期国债则由财政部根据经济和市场情况择机发行。在资金用途方面，特别国债具有明确特定用途，其资金需专款专用；而普通国债则主要用于弥补财政赤字、补充国家财政资金。在资金预算管理方面，特别国债不纳入一般公共预算、不计入财政赤字，但仍属于政府债务，需按照国债余额管理制度列入年末国债余额限额。在发行流程方面，新发特别国债仅需国务院提请全国人大常委会审议批准，并相应追加年末国债余额限额，在发行流程上审批简易、灵活快捷。而普通国债的新增限额则一般在每年向全国人民代表大会作预算报告时提出，由全国人大予以审批，灵活性相对较差。 表2：2023年各省区市债务情况 重点区域 区域 政府债务率 城投债务率 广义债务率 2021 2022 2023 2021 2022 2023 2021 2022 2023 云南 40% 42% 48% 482% 598% 616% 779% 996% 1108% 甘肃 48% 54% 60% 484% 563% 541% 792% 984% 1032% 广西 34% 37% 42% 460% 559% 614% 699% 855% 996% 天津 50% 53% 66% 451% 578% 582% 690% 902% 987% 吉林 48% 55% 66% 260% 350% 331% 570% 791% 851% 重庆 31% 35% 41% 424% 498% 501% 609% 732% 778% 青海 82% 84% 88% 166% 132% 111% 682% 754% 775% 贵州 61% 62% 72% 407% 424% 373% 703% 733% 724% 黑龙江 44% 46% 53% 102% 100% 96% 487% 552% 621% 宁夏 42% 39% 42% 177% 105% 107% 496% 434% 464% 辽宁 37% 38% 43% 76% 42% 45% 331% 352% 415% 内蒙古 42% 40% 45% 121% 93% 79% 422% 372% 391% 其他区域 区域 政府债务率 城投债务率 广义债务率 20212022 2023 2021 2022 2023 2021 2022 2023 湖南 30% 32% 36% 374% 413% 435% 579% 648% 712% 湖北 24% 26% - 425% 487% 470% 599% 697% - 江西 30% 34% 39% 341% 420% 459% 500% 610% 690% 四川 28% 31% 34% 435% 496% 489% 597% 678% 686% 福建 20% 22% 25% 283% 342% 386% 439% 526% 606% 山东 24% 27% 30% 304% 361% 400% 441% 527% 599% 陕西 29% 30% 32% 401% 388% 384% 579% 567% 582% 安徽 27% 30% 33% 293% 339% 348% 462% 534% 576% 江苏 16% 17% 18% 425% 456% 470% 513% 552% 575% 新疆 41% 44% 47% 335% 271% 239% 637% 589% 569% 浙江 24% 26% 28% 321% 388% 444% 411% 494% 566% 河南 21% 25% - 251% 349% 369% 404% 554% - 北京 21% 25% 26% 410% 431% 387% 515% 561% 521% 河北 33% 37% 42% 140% 179% 196% 322% 412% 474% 西藏 24% 27% 28% 248% 225% 199% 421% 466% 446% 海南 46% 51% 54% 61% 74% 79% 279% 343% 385% 广东 16% 19% 22% 170% 210% 224% 263% 331% 375% 山西 24% 25% 28% 221% 193% 198% 358% 337% 366% 上海 17% 19% 19% 117% 124% 118% 184% 200% 191% 注：政府债务率=地方政府债务余额/GDP；城投债务率=城投有息债务/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入），其中政府性基金收入为3年平均；广义债务率= （地方政府债务余额+城投有息债务）/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入），其中政府性基金收入为3年平均。 资料来源：Wind 表3：特别国债与普通国债的区别对比 特别国债 普通国债 资金用途 特性用途、专款专用 弥补财政赤字 预算管理 一般纳入政府性基金预算管理 纳入一般预算管理 是否计入财政赤字 否 是 是否纳入国债余额管理 是 是 发行流程 全国人大常委会审议通过 全国人大审议通过 资料来源：国务院，财政部，中国银行研究院 历史上，我国仅发行过三次超长期特别国债，分别为1998年为补充四大行资本金 发行的2700亿元，2007年为购汇注资成立中投公司发行的1.55万亿元，以及2020年为抗疫发行的1万亿元（表4）。从趋势上来看，超长期特别国债的发行方式逐步从定向发行过渡到公开发行，相应地，最终持有者从人民银行扩展到金融机构、企业和居民。预计本