政府工作报告财政解读—积极财政政策加力提效的五大看点

大公国际：政府工作报告财政解读—积极财政政策加力提效的五大看点 技术研究部（研究院）宏观研究团队涂文婕2022年3月7日 3月5日，第十四届全国人民代表大会第一次会议开幕，国务院总理李克强 作《政府工作报告》（以下简称“报告”），报告延续了中央经济工作会议的总基 调，指出“积极的财政政策要加力提效”，2023年的赤字率拟按3%安排，高于去年0.2个百分点；专项债拟按3.8万亿安排，规模相比去年提升1500亿元。大公国际认为，今年赤字率上调、减税降费续接完善、专项债规模维持高位、做好 基层“三保”、防范化解地方政府债务危机等财政目标的设定，反映出加力提效 的政策基调和推动经济整体好转的决心，传达出稳增长稳就业稳物价、着力扩大国内需求的积极信号。 第一，今年财政赤字率安排在3%，兼顾稳增长与防风险。今年赤字率是否提升，及提升幅度都备受关注。2023年3%的赤字率目标是统筹考量经济增速、 财政收支形势、财政力度和财政可持续性等多重因素而决定的。 一是，赤字率与经济发展需求密切相关，赤字率的提高与“加力”相对应。随着疫情对经济扰动的逐步减弱，在去年经济增长3%的基础上，今年两会设定经济增速目标达到5%左右，从推动经济好转的角度看，今年有必要在去年2.8%的基础上进一步提高赤字率。中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效”、“保持必要的财政支出强度”，今年外需下降，内需恢复需要财政支持，赤字规模应当有所扩张；另一方面，本次报告未提及宏观杠杆率，说明有加杠杆的可能性。政府债务与赤字问题的实质在于增长与风险的平衡，过去两年我国的宏观杠杆率并未大幅上行，还有一定加杠杆的空间。赤字率不超过3.0%，是为了保持财政可持续和今后应对风险挑战预留政策空间。 二是，从收支两端来看，3%的赤字率适合当前财政收支形势。从2022年财政目标完成情况来看，2022年财政赤字率为2.8%左右，而2022年全年一般预算收支、政府性基金收支均不及目标增速，其中收入距离目标增速差距较大。得益于央行上缴结存利润拉动公共财政收入增长5.6个百分点，增强了当年国家可用财力，保持了财政支出强度。今年要“适度加大财政政策扩张力度”，在去年提 前使用了今年的部分预算资金，较多使用结转结余资金补充收支缺口的背景下，2023年可调入的结余资金、央行上缴结存利润比2022年力度明显下降，今年的赤字率上调是适度扩大财政支出规模的重要基础。 大公国际认为，赤字率提高至3%，满足了今年财政支出加大的需要，释放积极信号，有效缓解财政收支矛盾；同时，赤字率未突破3%，增强了财政的可持续性，也为今后财政政策调整预留了空间。 第二，今年减税降费的重点在续接完善，增强精准性针对性，促进内需改 善。今年政府工作报告称，“完善税费优惠政策，对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。” 财政部副部长近日在国新办发布会上表示，今年财政部将继续实施好已经明确的减税降费政策，扎扎实实把该减的税费减到位，进一步增强政策精准性，突出对中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持，为微观主体发展增动力、添活力。今年，市场依旧期待减税降费政策的效果。一是，增强减税降费精准性针对性。税费支持政策将继续重点围绕扩内需促消费、支持科技创新等内容，为企业释放更多潜能，减税降费规模可能不如过去，但是效果可以进一步提升；二是，更大力度降低企业长期成本。当前我国许多企业的综合成本负担依然较大，企业面临的风险与挑战仍然突出，降低企业的长期成本，比如降低“专精特新”企业研发风险与成本、加大长周期资金支持等，将有助于提升企业中长期发展信心。 大公国际认为，减税降费政策稳定了经济发展预期，有利于提振市场主体信心；在去年企业税费成本、融资成本有所下降的基础上，多措并举，有助于降低企业的长期成本。 第三，推动财力下沉，是做好基层“三保”的重要保障，发挥制度优势均衡 财政能力。 2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元，增幅为18%，为历史最高。2023年继续做好基层“三保”工作仍将是财政工作的重点：一是，在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。二是，今年经济恢复基础还不牢固，财政收入面临较大压力和不确定性，收入增速放缓与土地市场低迷较难在短时间内有所缓解，财政部强调政府过“紧日子”不是短期应对措施，而是长期坚持的方针政策；三是，进一步完善财政资金直达机制，增强资金分配的科学性和精准性。四是，中央适度加杠杆，缓解地方压力。根据财政部3月5日发布的预算报告来看，今年拟安排全 国财政赤字3.88万亿元，比2022年增加5100亿元，新增赤字增量均由中央财政负担。同时，中央对地方转移支付收入100625亿元，同比增长3.6%。这充分体现了，中央通过适度加杠杆、转移支付等方式，以缓解地方压力，发挥制度优势均衡财政能力。 大公国际认为，通过财政资源的转移支付来平衡财力差距，有利于增强区域发展平衡性协调性，提振各类经营主体发展信心，可以对当地居民生活就业形成保障。今年经济恢复基础还不牢固，财政收入面临较大压力和不确定性，推动财力下沉，有利于兜牢“三保”底线。 第四，专项债规模小幅提升，政府投资力度不减，发行和使用节奏将会继续 前置。报告指出，“今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力”。相比之前 要求的“加快支出进度”，今年的债券发行与使用进一步着力于“激发民间投资活力”，今年专项债发行不仅有扩张总量的政策含义，还具有优化结构的意义。 一是从发行规模来看，小幅提升。今年政府报告中新增专项债额度达到3.8 万亿，对比2022年的赤字率2.8%和专项债额度3.65万亿，财政支持经济的力度有所增加，但是提升幅度有限。所以今年也将依赖政策性银行、结构化货币政策工具等广义财政来发力。 二是从发行节奏来看，继续前置。今年前两月地方政府新增专项债分别发行 4912亿元和3358亿元，发行节奏上与2022年基本持平。根据各地披露的2023 年新增专项债提前批额度，今年提前下达的新增专项债额度为2.19万亿元，相比去年提前下达的1.46万亿元增长49.8%。可以看出，今年专项债的发行节奏前置延续，通过快发快用尽早形成实物工作量，为重要项目的落地提供资金支持，但整体上更加注重高质量基建项目的投资。 三是从投向领域来看，适量扩大。地方政府专项债券是带动扩大有效投资， 稳定宏观经济的重要手段。2023年，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。一是，基建、卫生健康、社会保障等民生领域，科学技术等转型升级领域，仍会是财政支出的重点。二是新型基础设施建设有望获得更多支持。今年专项债资金将加速推进新基建、新型城镇化项目建设，进一步扩大有效投资。 大公国际认为，专项债券发行规模维持高位但增幅有限，是在不加大地方政 府债务压力的前提下，用好政府投资资金，带动扩大有效投资，今年，稳增长仍需基建投资托底。作为稳投资、稳增长重要工具，专项债资金将支撑基建投资保持合理增长，通过优化结构显著提升总体综合绩效。 第五，隐债化解仍是今年地方政府工作重点，地方政府态度积极，化债方式 多样化。报告要求，“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。” 从全国31个省份披露的《2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告》 来看，多个省份表示超额完成2022年化债任务，有20多个省份在2023年预算 草案的报告中提及地方隐性债务化解工作，与2022年相比表述进一步细化。其中，广东、北京完成隐性债务清零，广西、宁夏隐性债务化解50%以上，四省隐性债务化解进度快于全国平均水平。 今年1月人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在新华社访谈中提出，将会“积极配合化解地方政府隐性债务风险。督促金融机构增强风险管理能力。有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”，这透露出政策对于地方政府债务置换举措的积极态度。各地化债举措主要有安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还、借新还旧、展期等方式，将对市场预期产生积极作用。 大公国际认为，今年报告特别提出了优化债务期限结构，降低利息负担，这也是延续了去年中央经济工作会议的精神，今年可能继续通过展期、置换等方式缓解地方政府债务压力。 整体来看，2023年的财政政策仍然保持积极的总基调，重在加力提效。随着疫情防控进入新阶段，经济回升为财政收入增长提供有利基础，去年集中实施留抵退税使得基数偏低，将有利于推动今年财政收入实现恢复性增长。与此同时，“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固”，财政收入仍面临较大压力和不确定性，重点领域支出需求依然较大。随着各地区和部门细化政策举措，加快推动落实，财政政策与货币政策、产业政策、科技政策相配合，打好组合拳，将有利于推动今年经济运行整体好转。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。