帕劳共和国 ： 技术援助报告 - 管理政府就业和补偿

技术援助报告 帕劳共和国 管理政府就业和补偿 2024年2月 编制人 SébastienWalker,ChristopherBender,CarolinaBloch,andCélineThévenot 财政事务部 ©2024国际货币基金组织 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员根据帕劳共和国当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非CD接受方明确反对披露，本文件（全部或部分）或其摘要可由IMF向IMF帕劳共和国执行董事披露，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告（全部或部分）发布或披露给除裁谈会受援国机构或机构以外的货币基金组织以外的各方，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和具有合法利益的捐助者应得到裁谈会受援国和货币基金组织财政事务部的明确同意。 这项工作是在FADJSA加强MOF支出政策分析能力FY24-26计划下进行的，该计划得到了日本的资助。 Contents 缩写和首字母缩写5 前言6 执行摘要7 主要建议9 I.Introduction10 二、背景11 三.问题17 A.就业17 B.补偿23 四、改革选择29 A.就业和补偿委员会的作用29 B.薪酬政策应推进人力资源目标31 C.财政预测应该影响政策对话33 D.在财政约束下增加补偿35 E.额外的结构改革和措施38 盒子 方框1.帕劳州政府的就业和赔偿16方框2.基本工资，非工资组成部分：如何设计薪酬政策？28方框3.选定小岛屿国家的就业和赔偿委员会29 数字 图1.政府就业和劳动年龄人口，最新可用值11 图2.太平洋岛国和新兴市场的薪酬支出和就业 经济，最新可用值12 图3.2015-2023财年国家政府补偿支出趋势13 图4.2015-2022财年政府劳动力构成14 图5.2022年和2017年帕劳，PIC和比较机构的价格水平指数和通货膨胀率15 图6.2020年选举缺席者和人口趋势，2015-2022年15 图7.按合同类型划分的国家政府雇员和报酬分布17 图8.从国家政府就业中退出18 图9.国家政府的离境和征聘情况19 图10.帕劳选定职位和主要竞争对手劳动力的年薪酬中位数 市场（美元）21图11.推动劳动力供需的非金融推拉因素汇总22Figure12.Citizenshipsofnon-PalauanWorkersemployedinNationalGovernment,FY202322 图13.5、10、20和25年后按年级划分的工资水平23Figure14.DistributionofWorkersandmostfrequentoccupationsbygrade24图15.帕劳和其他国家的政府薪酬压缩25 图16.帕劳和部分国家按职业分列的薪酬压缩率27 图17.薪酬支出35 图18。按等级分列的平均年薪酬37 Tables 表1.2022财年各行业净亏损最大的职业20 表2.薪酬支出和宏观经济假设34 表3.在财政约束下增加补偿37 缩写和首字母缩写 CEO 首席执行官 COLA 生活费调整 ECC 就业和补偿委员会 FAD 财政事务部 FAS 自由联系国 FY 会计年度 GDP 国内生产总值 IMF 国际货币基金组织 MHRCTD 人力资源、文化、旅游和发展部 MOF 财政部 ODI 海外发展研究所 PICs 太平洋岛国 PGST 帕劳商品和服务税 WAP 劳动年龄人口 前言 应帕劳共和国财政部长的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的能力发展代表团于2023年11月9日至22日期间访问了科罗和恩格鲁木德。任务包括SébastieWaler（任务负责人），CaroliaBloch，CélieThéveot（所有FAD）和ChristopherBeder（FAD专家）。访问的目的是审查政府补偿和就业的水平和构成，并提供政策选择，以确保充足和可持续的补偿支出。 访问团与帕劳共和国总统SurangelS.Whipps，Jr.和他的参谋长LandisangKotaro进行了富有成果的讨论；小财政部长 KalebUdui；人力资源，文化，旅游和发展部长NgiraibelasTmetuchl；卫生和公共服务部长Gaafar J.Uherbelau；教育部长DaleJenkins博士；库尔勒州政府财政主任DeannaTmekei；帕劳社区学院院长PatrickU. Tellei；以及他们的工作人员，特别是财政部执行协调员和协调中心DésiréeNgirameked。 访问团还与澳大利亚大使RichelleTurner举行了富有成效的会议；日本特命全权大使OrikasaHiroyuki；美国大使馆政治经济官员NarDao；亚洲开发银行（亚行）高级国家代表AlfonsaKoshiba；联合国国家协调专家SharonSakuma；和MarkSturton（美国研究生院）。 访问团谨对上述机构的官员和工作人员提供的出色合作和款待表示赞赏，并感谢DésiréeNgirameed和SherryTadao（财政部）出色的后勤支持。访问团感谢亚行工作人员AlfosaKoshiba和ZoeKitaro主持某些会议的支持。访问团还感谢NsratChowdhry和MegfeiG提供的研究援助以及DaieHale和YaraVásqez（均为FAD）提供的行政援助。 执行摘要 帕劳正在努力招聘和留住合格的工作人员，以提供基本的公共服务。大量净移民(主要是向美国)和关键人员短缺阻碍了帕劳为公共服务提供足够的合格人员的能力。作为世界上最小的国家之一，由于规模不经济，帕劳相对于其人口规模有大量的人员配备需求。自2015财年（FY）以来，其薪酬支出与GDP的比率一直呈上升趋势，这主要是由于名义GDP负增长 。 高通胀侵蚀了政府雇员的薪酬。最近的通货膨胀率明显高于比较国，增加了大流行前已经很高的生活成本。帕劳当局通过在 FY2023和FY2024将政府雇员的小时工资全面提高75美分来应对通货膨胀的增长。 随着时间的推移，政府补偿日益压缩，这加剧了招聘和留住熟练工人的困难。全面增加固定美元工资的做法有助于压缩工资。帕劳现在是世界上工资标准压缩最多的国家之一。访问团确定，卫生和教育部门面临着明显的人员配备困难，而护士和教师的工资水平与美国相比尤其不利。 特派团的基线预测表明，有机会有针对性地提高薪酬水平，以支持人员配置目标。根据固定的政府人数和与通货膨胀一致的平均工资增长的假设，特派团的基线预测设想薪酬支出与国内生产总值的比率下降(图)。这一趋势主要是由对大流行后经济强劲反弹的预期推动的。然而，在“最低工资”情况下，这些节省将在很大程度上被逆转，即所有政府雇员在2026财年、2027财年和2028财年每小时获得0.50美元的增长，类似于最近的做法。然而，特派团的基线预测表明，有机会以更有针对性的方式提高薪酬水平，以支持人员配置目标，同时保持薪酬支出占国内生产总值的比例稳定。如果通过减员减少政府劳动力的规模，工资水平可以进一步提高，这也将为雇用更多的熟练工人创造财政空间。 应按百分比授予加薪，以防止进一步压缩薪酬，更好地针对支持人员配置目标，并以财政空间为条件。差异增加应针对那些在征聘和保留方面面临最严峻挑战的职位。实现这一目标的两个最佳选择是:(i)有区别的百分比增加，较高的加薪适用于较高的薪酬职等，以及(ii)职位改叙，即职位在薪级表中重新分配到较高的职等。 创新方法还可以帮助支持更有效地提供公共服务。当局可以考虑将州政府的某些职能合并到国家政府之下，尤其是在职能重复或重叠的情况下。这种合并将使国家政府能够利用有限的规模经济来提供公共服务 帕劳.促进外国工人加入政府服务可以扩大劳动力储备，政府可以从中招聘。1上述一些改革可以通过监管改革来实施，而另一些改革则需要立法；例如，可以制定流动协议，以促进州和国家政府之间的人员流动。公共服务的增强有助于打破移民和公共服务提供挑战之间的恶性循环。此外，风险分担机制可以部分解决遵守传统习惯义务的成本，传统习惯义务已被确定为移民的重要驱动因素，包括政府雇员。 最近成立的就业和补偿委员会（ECC）是一个显著的成就和必要的第一步。它的主要作用是代表政府制定就业和补偿的中期战略，以有效和财政可持续的方式确保公共服务的充足人员配置。本报告中的建议将为这种战略提供信息。中期战略至关重要，因为它使政策变化能够根据每年的资源供应情况来决定，从而确保财政灵活性，这在本质上极易受到外来冲击的较小经济体中尤为重要。中期战略允许根据经验逐步进行政策变更，并通过减员而不是裁员来减少就业水平（在需要时）。 图.补偿支出(占国内生产总值的百分比) 资料来源：货币基金组织工作人员估计。 注：最低工资假设所有国家政府工作人员的工资在2026财年，2027财年和2028财年每小时增加0.50美元，反映了2023财年和2024财年增加对工资的影响。 1根据现行规则，马绍尔群岛和密克罗尼西亚联邦的公民不需要工作许可证。 2这些特别涉及到参加葬礼的人对大量金钱捐款的期望。 针对帕劳政府人力资源需求制定中期战略1.1 在此报告中确定ECC图纸的工作计划。 短期 1.2 盘点政府劳动力短缺的基本技能。 短期 1.3 对优先部委进行试点职能审查，以发现职能重叠，优先考虑基本政府服务，并适当调整劳动力规模。 短期 1.4 为有针对性的加薪定义中期路径，以支持招聘和留住熟练工人。 短期 1.5 对其余部委进行职能审查。 中期 利用规模经济，提高政府部门的效率2.1 记录州政府劳动力的职业和职能。 短期 2.2 考虑将某些州职能合并到国家政府中（例如，公园治安，道路维护，垃圾收集或车辆登记）。 中期 加强人力资源管理3.1 系统地和突出地在网上宣传空缺。 短期 3.2 协调工人，特别是帕劳和外国工人的就业和补偿政策。 短期 3.3 审查人力资源局遵循的程序，以消除不必要的步骤。 短期 3.4 为新任部长和监督人员制定人力资源管理培训计划；加强中层管理人员的管理技能。 短期 3.5 审查使人力资源法律和法规，以确保它们是书面的，以满足人力资源的需求。 短期 扩大潜在雇员4.1 通过奖学金或其他针对年轻专业人士的计划，例如海外发展研究所奖学金，美国教书和和平队，招募外国工人进入政府服务。 短期 4.2 鼓励年轻的帕劳人通过实习和学徒计划进入政府服务。 中期 4.3 通过旨在支持政府人力资源需求的国内计划，扩大高等教育的机会。 中期 4.4 逐步提高政府工作人员的退休年龄。 中期 主要建议 注：“短期”指1-2年内，“中期”指3-5年内。 I.Introduction 1.帕劳当局对移民及其对政府人员编制的影响感到关切。当局感到关切的是，低薪和高生活费用阻碍了必要人员的招聘和保留。与美国的自由联合契约在这方面提出了挑战，因为帕劳公民有资格在美国生活，工作和学习。3持续移民背后的因素包括帕劳和美国之间的巨大薪酬差异，生活成本上涨，住房供应有限，遵守传统文化习俗的成本高昂，国内获得医疗保健和教育机会有限。例如，帕劳社区学院通过与某些美国和日本大学合作的远程学习提供两年制副学士学位以及其他学位，但帕劳没有完整的大学。随着与大流行有关的旅行限制被取消，似乎也出现了“追赶”效应。移民后，很少有帕劳人返回。虽然许多国家从侨民的汇款中受益，但据报道，帕劳却没有。帕劳人的外流正在减少政府可以雇用的工人来提供公共服务。 2.当局致力于推进政府就业和补偿政策方面的改革。就业和补偿委员会（ECC）是根据2023年11月8日签署的总统指令成立的。建立ECC是FAD评估团提出的一项核心建议，该团于2023年7月访问了帕劳，为制定全面的中期战略奠定了基础。当局计划在2024年12月之前完成前两个阶段（三个阶段中的三个阶段）的赔偿研究