城投公司委托代建业务浅析

城投行业编号：【2023】0*-0* 大公国际：城投公司委托代建业务浅析 公用二部|郭红岑|010-674133002023年12月11日 城投公司作为我国财政分权制度下的产物，一直以来承担了大量基础设施以及公共服务项目建设或运营工作。城投公司在承做基础设施建设等政府相关业务时，实际采用的模式较多，如早期的“建设-移交”模式（以下简称“BT模式”）、PPP项目中的“建设-经营-转让”模式（以下简称“BOT模式”）、政府购买服务以及委托代建模式等。近年来为限制政府及有关部门通过城投公司违规筹措资金，监管机构相继出台了较多文件“堵漏洞”，如财预【2012】463号文1明确禁止城投公司采用BT模式举债；财办金【2017】92号文2和财金【2019】10号文3等文件对于PPP项目进行了规范，包括规定PPP项目的合作期限，并对未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的、采用BT模式实施的及政府向社会资本承诺固定收益回报的PPP项目予以清退等，逐步限制城投公司作为社会资本方和政府购买方参与PPP项目；财预【2017】87号文4明确了政府购买服务的范围，将建筑工程等排除在外，并指出要先有预算、后购买服务。在监管政策不断调整的大背景下，委托代建模式变得更为常见。本文将聚焦于委托代建模式，从其来源展开介绍，探索其背后的运行逻辑及相关会计处理，从而更好的分析城投公司基础设施代建业务的真实账目反映，判断业务回款情况、资金保障强度以及公司未来的发展前景。 一、委托代建模式的来源 为杜绝“三超”现象，有效控制投资、确保工程质量并有效转变政府职能，2004年7月16日国务院印发了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发【2004】 20号)，该文件明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；随后各省市根据实际情况陆续出台相关规定，例如2007年10月，江苏省发改委财政厅建设厅联合下发《关于印发 <江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定>的通知》，明确：“代建制，是指政府通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和实施工程建 12012年12月24日财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发 《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预【2012】463号） 22017年11月10日财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》（财办金【2017】92号） 32019年3月7日财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号 ） 42017年5月28日财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预 【2017】87号） 设管理，项目建成后交付使用单位的制度，代建期间代建单位按照合同约定代行建设的投资主体职责。”由此，以“代建制”进行非经营性政府项目建设的模式开始被采用，并由此催生了城投公司的大量基础设施建设业务，城投公司的委托代建模式应运而生。 二、委托代建模式的定义 规范的委托代建模式，应是政府及有关部门作为委托方，也即非经营性项目的业主，与城投公司签订《委托代建协议》，委托城投公司进行代建项目管理，包括严格控制项目投资、确保工程质量及按期交付使用，委托方应按照协议规定向城投公司核拨委托代建资金，一般会在项目开始前预拨或按照项目进度拨付。但此类业务往往资金需求大、建设周期长，政府没有足够财力支撑项目建设，会要求城投公司先自行筹措资金，待项目建设完成后再以财政资金结算回款。值得注意的是，此种方式的委托代建因含有BT模式的影子，易形成政府隐债受到监管部门的审查，故此种委托代建正在逐渐减少。另有些城投公司为了规避交易所对于“单50%”，即交易所规定的：“发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%”的限制，不会与政府及其相关部门直接签订《委托代建协议》，而是与夹层国企签订，达到在形式上减少来源于政府收入比例的目的，此时我们需要透过现象看本质，如果该项目为非经营性项目且项目使用单位为政府相关机构，则此种业务实质仍为政府非经营性项目的委托代建模式。 三、委托代建模式的盈利方式及相关会计处理 城投公司在委托代建模式下开展基础设施建设业务，只是作为项目受托方进行项目管理及建设，因此盈利方式为收取代建管理费为主，在代建协议中会明确代建管理费按照投入成本的一定比例加成。城投公司在具体进行收入确认和会计处理时会采用总额法和净额法两种方式，不同的确认方式会在会计报表的反映中产生较大差异，只有理解两种方式的逻辑，才能真正了解委托代建模式的业务回款情况，洞悉公司选择不同模式的真实目的。下文将会对城投公司委托代建模式总额法和净额法的财务核算进行详细介绍，涉及《企业会计准则第2号——存 货》、《企业会计准则第3号——在建工程》、《企业会计准则第4号——固定资 产》和《企业会计准则第14号——收入》。 （一）总额法 总额法在实务中一般被称为成本加成法，此种方法的收入一般由两部分组成：“代建业务成本+代建管理费”，此时毛利率一般为代建管理费率，也即在代建协议中规定的成本加成比例。此种方式的具体会计处理主要分为两种方式，分别为按进度每年确认收入和项目交付后一次性确认收入。在具体介绍前引入一个案例，如某公司与当地政府签署《委托代建协议》，当地政府将市内某片区的部 分基础设施项目委托给公司，公司负责组织项目前期手续、筹措资金、开工建设等工作，并在协议中规定委托方要按照实际投入成本加成15%支付公司委托建设服务费。 1、按进度每年确认收入 此方式下，每年年末，委托方会出具城投公司实施代建项目的确认通知书，确认公司当年度相关代建项目发生的支出金额及相应的委托代建费，与公司办理代建工程项目的资金结算。公司的相关账务处理分阶段进行：①在项目建设阶段，公司发生的相关建设成本，借记“存货-开发成本”，贷记“银行存款/应付账款”， 现金流量表体现为“购买商品、接受劳务支付的现金”；②在每年末委托方发来确认通知书，按照完工进度办理资金结算时，借记“银行存款/应收账款”，贷记“主营业务收入”（代建业务成本+代建业务成本*15%），同时结转营业成本，借记“主营业务成本”，贷记“存货-开发成本”，现金流量表体现为“销售商品、提供劳务收到的现金”，该方式使得利润表中收入规模和毛利率较为平稳，且有助于扩增城投公司收入和利润规模。 2、项目交付后一次性确认收入 该方式与按进度每年确认收入区别仅在于该方式的收入在竣工结算后一次性确认并结转成本，因此该方式对于项目建设阶段和竣工结算阶段的会计处理与按进度每年确认收入的一致，此种方式会使得利润表中某一年度的收入突增，账务出现较大波动。 （二）净额法 净额法在实务中一般被称为代建管理费法，此种方法的收入只有代建管理费，毛利润只有收入本身，因此毛利率为100%。此种方式适合于公司只负责项目管理，具体项目建设由外部的工程施工单位进行时采用。实践中有些公司虽然参与项目建设，但为了规避交易所平台“单50%”的监管要求，也会采用此种方法降低报表中代建类收入的规模。接下来，将区分两种情况进行具体介绍： 1、公司作为项目管理者角色参与委托代建 某公司与当地政府及其相关部门（委托人及业主方）签署委托建设合同，按照委托建设工作范围和内容，承担区域境内安置区周边道路等基础设施工程建设的代建管理职能，公司仅作为项目管理者，主要负责组织项目可研、工程勘察、初步设计编制，组织施工图设计、施工、监理、设备材料选购等；办理可研报告、环保、消防、工程规划许可证、施工许可证、园林绿化等手续；工程合同的洽谈签订与履约的监督管理；编制年度建设计划、投资计划、用款申请、竣工决算报告、竣工验收、建设档案移交等。工程建设资金由委托人进行筹措，按照工程进度向施工方拨付，公司按照工程项目总投资的一定比例向委托人收取代建管理费。 此项业务的会计处理模式为：公司进行项目管理支付的成本由于金额相对较小，直接费用化处理，借记“管理费用”，贷记“银行存款/应付账款”；项目结束后收到代建管理费，借记“银行存款”，贷记“其他业务收入”，不再进行成本结转，年末结转损益时直接将管理费用转入本年利润科目。 2、公司作为项目建设者角色参与委托代建 某公司与政府及其相关部门（委托人及业主方）签署委托代建协议，约定代建期间城投公司根据投资额的一定比例计提代建项目管理费收入并由委托方逐年拨付，待项目竣工后办理结算手续。①在建设期间，城投公司承担代建产生的相关投资、费用及相应的资本化利息，应借记“存货-开发成本”，贷记“银行存款/应付账款”，现金流量表体现为“购买商品、接受劳务支付的现金”；②每年年末，城投公司根据协议规定，将当年实际投资额的一定比例计提代建管理费收入，借记“银行存款/应收账款”，贷记“主营业务收入”（仅为代建管理费），现金流量表体现为“销售商品、提供劳务收到的现金”；项目移交给业主方时，借记“银行存款/应收账款”，贷记“存货-开发成本”。 除以上情况外，对于部分无明确回购安排的代建项目，或为增大企业的资产及净资产规模的项目，通常采用“在建工程”科目记账。此时，在项目建设期间，借记“在建工程”，贷记“原材料”、“应付职工薪酬”；同时，将政府拨入的专项资金作为政府对公司的专项拨款，借记“银行存款”，贷记“资本公积”，使得企业资产规模快速扩大；项目建设完成后，借记“在建工程”，贷记“固定资产”，由于转为固定资产后每年要支付日常管理费、维护成本，并计提折旧，故有些企业将其转入“其他非流动资产”，以避免计提折旧，或出现“在建工程”长期挂账的情况。 四、文章总结 国发【2014】43号文5明确要求划清政府与企业界限，释放了地方债务严控和城投公司转型的信号，尤其是近年来对隐性债务管控力度不断增强。在此背景下，城投公司以委托代建方式承接政府项目的项目量开始减少，对于纯公益性项目，公司开始仅作为项目管理者参与其中。虽然城投公司转型已成大势所趋，但因各地资源禀赋不同，转型阶段存在较大差异，企业的市场信用还未完全搭建，与政府的关系仍然密切。观察城投公司的财务报表，基础设施建设业务仍为其第一大收入来源，对于目前常用的委托代建模式的分析有较大意义，在上文介绍中能够发现，在研究此种模式时，需主要关注资产负债表中的存货、在建工程、应收账款、其他应收款、无形资产、固定资产和其他非流动资产等资产科目及应付账款、其他应付款等负债科目的增减情况，还能够在现金流量表中的经营性净现 52014年9月21日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文） 金流的相关科目中找到建设业务情况的蛛丝马迹，从而了解委托方的回款情况，判断业务质量。随着未来城投公司的市场化转型深入，城投公司或逐步将原有基础设施项目业务模式由委托代建模式转为自营模式，自营模式的业务增加将会对企业经营带来更多机遇和挑战。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。