浅析城投公司参与政府产业引导基金的模式与风险

城投行业编号：【2024】0*-0* 大公国际：浅析城投公司参与政府产业引导基金的模式与风险 公用二部|薛爱丽|010-674133282024年12月17日 政府产业引导基金具有明确的政策导向性，旨在推动特定产业的发展，通过对特定产业的投资布局，引导产业结构调整，促进区域经济协调发展。城投公司响应政府的产业规划与发展战略，以及自身面临转型发展的需要，参与政府产业引导基金投资，投资模式包括直接投资和间接投资。城投公司参与政府产业引导基金投资的过程中，既有机会获取收益，但同时面临政策、市场和管理等方面的风险。 一、政府产业引导基金 （一）概念 《政府投资基金暂行管理办法》(财预【2015】210号，以下简称“210号文”)中称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规【2016】2800号，以下简称“2800号文”)中称政府出资产业投资基金，是指由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。上述政策文件中政府投资基金或政府出资产业投资基金，习惯性称谓是政府引导基金或政府产业引导基金。 （二）政府产业引导基金特点 与市场化的基金不同，政府产业引导基金具有明确的政策导向性，旨在推动特定产业的发展，如扶持战略性新兴产业、促进传统产业转型升级等。政府在其中发挥引导作用，通过少量的财政资金撬动更多的社会资本参与，以实现资源的优化配置。一方面，它为被投资企业提供资金支持，帮助企业解决融资难题，推动企业的创新、成长与发展；另一方面，通过对特定产业的投资布局，引导产业结构调整，促进区域经济协调发展。2800号文中规定“投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%”，实务中，基金相关文件中会对产业投向的比例进行规定。政府产业引导基金的运作原则为“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”。 （三）政府产业引导基金管理及评价 基金管理方面，地方政府一般会成立产业引导基金管理委员会(或投资决策 委员会、理事会等)，行使引导基金决策和管理职责，一般不直接参与引导基金的日常投资运作，基金投资运作由基金管理人负责。管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成。基金管理人通常包括成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构、委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责管理运作等。 针对政府产业引导基金的绩效评价，发改委发布《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》(发改办财金【2018】1043号)以及《政府出资产业投资基金绩效评价指标》(以下简称“《指标》”)。《指标》中针对投资期设置政策评价、管理评价和信用评价三个一级指标类型，具体二级指标包括基金投向、社会效应、投资进度、投资规范性、退出进度、登记备案和信息报送情况、基金收益情况等；针对退出期增加设置经济评价一级指标类型，具体二级指标包括基金收益情况和已投企业运营情况。各级政府根据相关规定对政府产业引导基金进行绩效评价。 二、政府产业引导基金现状及相关最新政策 根据清科研究中心数据，截至2023年末，全国累计设立政府引导基金2,086 只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模约7.13万亿元。其中，2023年新设 立的政府引导基金有107只，同比下降25.2%；已认缴规模为3,118.46亿元，同比下降35.0%。从全国范围来看，2023年新设立政府引导基金数量排名前五的省份依次为安徽、广东、江苏、江西、福建，已认缴规模排名前五的省份依次为广东、江西、河南、湖北和江苏，整体来看，新设立政府引导基金主要集中在广东和江西两省，反映两地设立政府引导基金频率较高。 根据清科研究中心数据，2023年，全国新设立的政府引导基金中，国家级基金1只、省级基金12只、地级市基金32只、区县级基金62只；基金目标规模 级别分布是国家级315.00亿元、省级599.00亿元、地级市2,135.85亿元和区 县级1,522.47亿元，已认缴规模级别分布分别是国家级315.00亿元、省级 491.43亿元、地级市1,079.88亿元和区县级1,232.15亿元。 2022～2023年，从全国新设立的政府引导基金级别分布来看，省级和地级市基金占比同比均下降，国家级占比略有增长，区县级占比同比显著提高。 图12022年新设立政府引导基金级别分布 42% 0%17% 图22023年新设立政府引导基金级别分布 1%11% 41% 58% 30% 国家级省级地市级区县级国家级省级地市级区县级 2022～2023年，从全国新设立的政府引导基金已认缴规模级别分布来看，省级和地级市基金占比同比均下降，国家级及区县级占比均同比提升，其中区县级占比大幅上升。 图32022年全国新设立政府引导基金已认缴规模级别分布 图42023年全国新设立政府引导基金已认缴规模级别分布 21% 44% 0% 35% 39% 10% 16% 35% 国家级省级地市级区县级 国家级省级地市级区县级 2024年6月以来，国务院发布《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》 （国办发【2024】31号）、《公平竞争审查条例》、《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展若干措施的通知》（国办发【2024】28号）等，基金招商正在成为各地区吸引外来投资、提高招商效率、优化资源配置的一个重要举措，如江苏省设立500亿元的战略性新兴产业母基金，成都市统筹打造总规模3,000亿元以上的制造业发展基金体系。整体来看，政府引导基金未来将继续发展。 三、城投公司政府产业引导基金投资 城投公司参与政府产业引导基金投资一方面是响应政府的产业规划与发展战略，例如投资新兴产业如新能源、高端制造等领域，政府希望通过引导基金吸引资金，城投公司的加入能够为这些项目提供初始的资金支持，起到引领示范的作用。另一方面，城投公司自身面临转型发展，涉足政府产业引导基金投资有助于拓展业务领域，寻找新的利润增长点。实务中，政府会将政府产业引导基金投资安排城投公司或城投公司所辖投资公司进行管理。投资公司会作为政府产业引导基金投资平台。 城投公司参与政府产业引导基金投资的模式分两种，分别是直接投资和间接投资。其中，间接投资模式下，城投公司会通过与其他金融机构、产业资本合作设立子基金的方式进行间接投资，这种模式能够借助合作伙伴的专业优势，可一定程度上分散投资风险。比如，与专业的风险投资机构合作，对方在项目筛选、风险评估和投后管理方面的经验较丰富。直接投资模式，即城投公司可以直接将资金投入到目标企业或项目中。 城投公司的政府产业引导基金投资的流程一般主要包括投资标的筛选、尽职调查、投资决策、向目标基金提供增值服务提升标的公司价值以及最终退出等基本流程。城投公司的政府产业引导基金投资方向主要是：（1）基础设施相关产业。 城投公司依托自身在基础设施建设方面的经验和资源，在政府产业引导基金投资中，一般会倾向于与基础设施相关的上下游产业。（2）为了推动地方特色产业的发展，政府产业引导基金也会引导城投公司向地方特色产业进行投资。例如，某些地区以特色农产品加工闻名，城投公司可以通过引导产业基金投资相关的农产品加工企业，从种植、加工到销售的全产业链进行扶持，既促进了地方特色产业的升级，又能获得产业发展带来的收益。 城投公司的政府产业引导基金投资产生的主要收入是：一是股权增值，当所投资的企业发展良好，企业的估值不断提升，城投公司作为股东，其持有的股权价值也会相应增加。当企业发展到一定阶段，通过股权转让或者上市等方式退出，可以获得可观的股权增值收益。二是分红收益，所投资的企业在盈利后，会按照股东的持股比例进行分红。城投公司可以根据其投资份额获取相应的分红收益。 四、城投公司政府产业引导基金投资主要风险 政策风险。政府产业引导基金投资具有很强的政策导向性。政策的变化可能对城投公司的投资产生重大影响。产业政策的调整带来风险，如政府调整对某一新兴产业（如光伏产业）的补贴政策等，城投公司在该产业的相关投资可能面临成本上升、市场需求下降等问题。 市场风险。市场竞争方面，在投资的产业领域内，市场竞争激烈程度不断变化。如果城投公司投资的企业在市场竞争中处于劣势，可能会导致市场份额下降、产品滞销等问题。经济周期的波动对城投公司的投资也有显著影响。在经济下行期间，消费市场疲软，企业的经营压力增大，城投公司所投资企业的盈利能力可能会大幅下降，甚至出现亏损的情况。同时，股票市场和债券市场的表现也会受到经济周期的影响，这对城投公司通过资本市场退出投资获取收益带来不确定性。 管理风险。城投公司在进行政府产业引导基金投资时，如果缺乏科学的投资决策机制，可能会导致投资失误。例如，对投资项目的可行性研究不够深入，对项目的市场前景、技术难度、财务状况等评估不准确，从而选择了不具备发展潜力的项目进行投资，最终造成资金损失。 投后管理不善，投后管理对于投资项目的成功与否至关重要。如果城投公司在投资后不能有效地对被投资企业进行管理和监督，可能会出现企业经营管理混乱、资金挪用等问题。例如，没有建立完善的投后跟踪评估体系，不能及时发现被投资企业的经营风险并采取相应措施加以防范，可能会导致投资失败。 城投公司在参与政府产业引导基金投资过程中，既有机会在多个领域获取收益，促进自身转型发展，又面临着政策、市场和管理等多方面的风险。因此，需要建立健全风险防范机制，科学决策、谨慎投资、强化投后管理，以降低风险，提高投资效益。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。