财政部126号文影响浅析：地方财政“过紧日子”，城投公司拿地受限

作者：田野、于昊翔 邮箱：research@fecr.com.cn 地方财政“过紧日子”，城投公司拿地受限 ——财政部126号文影响浅析 2022年9月24日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号） （以下简称“126号文”）。126号文在“十一”国庆假期后逐渐进入资本市场视野。该通知开头内容为要求各省级地方政府严肃财政纪律、过紧日子压缩一般性支出、优化财政支出结构。然而资本市场对通知内容中的部分表述更加关注。尤其是126号文第八条中“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的表 述震动市场，引发了诸多讨论和猜测。本文就财政部126号文发布背景和内容，对其可能对土地拍卖市场和地方财政的影响进行初步分析和讨论。 一、126号文发布背景 今年我国面临宏观经济下行，地方政府财政收支平衡压力加大的局面。在此背景下，各地方政府有动力加大土地拍卖力度，以达到平衡财政的目的。但是目前房地产市场面临转型，民营房企接连暴雷。国资企业毫无疑问成为土地拍卖市场的主力军。而在国资企业之中，城投公司又是引人注目又充满争议的一类。2022年一季度全国城投公司拿地比例达到25.31%，二季度该比例为23.47%，三季度该比例进一步上升至29.08%。城投公司至今仍与地方财政有着千丝万缕的关系，也引发了市场对土地流转“左手倒右手”的疑虑。城投公司利用地方政府划拨的资金购买地方政府拍卖的土地，毫无疑问增加了地方政府土地转让收入，而地方政府实际财力或并未发生变化，可能导致收入虚增。 根据中国土地市场网供地结果的最新数据，表1展示了2021年以来各省城投公司拿地比例的季度数据变化情况： 表1：2021年以来各省城投公司拿地比例变化趋势 省份 2021Q1 2021Q2 2021Q3 2021Q4 2022Q1 2022Q2 2022Q3 安徽 17.25% 9.38% 12.43% 27.11% 28.59% 16.24% 47.89% 北京 0.00% 0.00% 0.00% 0.55% 13.12% 5.77% 4.95% 福建 4.76% 14.11% 11.68% 26.30% 27.35% 15.89% 39.51% 甘肃 0.00% 8.27% 0.00% 42.16% 1.28% 0.00% 1.85% 广东 6.45% 0.93% 0.81% 11.14% 3.26% 22.02% 11.98% 广西 8.56% 4.16% 28.71% 13.55% 29.51% 24.60% 18.11% 贵州 10.31% 4.62% 5.59% 16.26% 21.26% 17.67% 20.39% 海南 0.00% 8.43% 1.69% 7.23% 10.55% 8.25% 18.17% 河北 10.19% 1.84% 0.66% 13.33% 7.80% 14.02% 9.67% 河南 6.44% 6.82% 8.14% 17.60% 17.33% 20.72% 17.12% 黑龙江 0.00% 0.00% 0.00% 3.81% 0.20% 9.57% 14.44% 湖北 9.59% 11.44% 4.88% 32.08% 38.16% 30.07% 32.50% 省份 2021Q1 2021Q2 2021Q3 2021Q4 2022Q1 2022Q2 2022Q3 湖南 13.47% 9.21% 14.86% 42.93% 50.56% 28.06% 37.80% 吉林 4.80% 8.43% 0.00% 40.06% 3.94% 9.25% 9.92% 江苏 15.29% 10.24% 22.13% 38.50% 47.66% 46.11% 51.51% 江西 24.91% 10.16% 15.57% 31.16% 43.97% 26.19% 28.64% 辽宁 9.94% 0.00% 5.93% 3.05% 0.69% 2.26% 3.20% 内蒙古 0.23% 1.26% 0.00% 0.07% 2.01% 13.35% 1.48% 宁夏青海 0.00%0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 75.25% 0.00% 0.00% 山东 12.38% 9.38% 11.21% 27.65% 21.45% 27.90% 31.63% 山西 2.82% 3.19% 4.21% 5.10% 11.36% 5.32% 47.92% 陕西 7.19% 14.25% 8.08% 3.82% 13.20% 18.70% 27.28% 上海 18.67% 0.00% 0.00% 0.00% 22.53% 4.86% 9.13% 四川 18.15% 7.69% 10.76% 27.96% 34.99% 33.63% 31.67% 天津 0.00% 0.00% 0.00% 3.46% 0.20% 22.78% 39.32% 新疆 10.17% 17.65% 32.55% 18.35% 41.39% 19.65% 11.30% 云南 3.34% 2.42% 1.83% 19.01% 42.80% 23.43% 19.99% 浙江 5.32% 6.51% 10.74% 34.18% 18.57% 24.63% 37.00% 重庆 22.42% 2.59% 9.73% 20.16% 22.97% 33.29% 45.39% 总计 11.09% 6.68% 11.37% 24.86% 25.31% 23.47% 29.08% 资料来源：中国土地市场网，远东资信整理 从表1可以看出，2022年三季度城投公司拿地比例较高的主要省份包括江苏省、山西省、安徽省、重庆省，而福建省和天津市等相比二季度城投公司拿地比例提高较多，从图1中可以看出以上几个省市的数据变化趋势。 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2021Q12021Q22021Q32021Q42022Q12022Q22022Q3 江苏山西安徽重庆福建天津 图1：城投公司拿地比例较高的主要省份数据变化趋势图资料来源：中国土地市场网，远东资信整理 二、126号文主要内容 从发文单位、文件命名和通知对象来看，126号文的主要针对方向和重点内容还是对财政支出优化的提醒和要求。近几年来每年第三季度末或者第四季度财政部都会下发通知提醒各地方政府及其财政部门不得铺张浪费、不得突击花钱、不得违反财政纪律。126号文亦有例行公事式的常规内容，诸如控制“三公”经费、合理提升一般性支出质量等。而今年通知中结合当下一些情况而增加的关于防止虚增财政收入的表述也格外引人注意。 126号文的重要内容可大致分为以下几点。 1.防止虚增财政收入，关注国企购地 尽管126号文的题目和内容均以严格控制一般性支出、加强“三公”经费管理为主。但市场关注重点均集中于“严禁通过举债收储土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入”这一段表述上面。前文叙述了我国城投公司购买土地导致地方政府财务收入注水的情形。在实际操作中，地方政府一般先通过挂牌拍卖或者土地转让的方式从城投公司获得资金。城投公司并不对土地进行实质性开发。过一段时间地方政府以土地收储的方式从城投公司手中回购土地完成闭环。该操作等同于以土地为标的物的质押回购，而且交易双方均与地方财政有着密切的关系，导致情况更加混乱。 财政部显然已经发现了其中的风险。126号文明确禁止了通过国企购地方式虚增财务收入的行为。地方政府不再能将自身的现金流支付压力和债务压力转移至城投公司。通过城投公司购买土地，然后过几年再通过土地收储收回土地继续拍卖这种“左手倒右手“的行为已经明确被管控。126号文涉及国企拿地的描述很简略也很模糊，围绕上述描述的解读也是众说纷纭。但如无过度解读，仅从文本来看，该部分重心仍在于“防止虚增财政收入”。 2.预算支出管理全流程覆盖，做实绩效管理体系 126号文明确提出各地方财政机构应当做实支出和绩效管理标准体系。126号文在做实上述体系的具体工作中重点强调了几点：（1）加快建立支出标准体系建设。按照126号文，支出标准体系要逐步覆盖财政重点支出领域、主要共性项目和重大延续性项目。126号文同时强调，要结合经济社会发展、物价变动等因素，促进支出标准制定的合理化和科学化。地方财政机构不应仅满足于制定标准，也应当全流程跟踪了解实施情况。如果按照126号文的要求严格落实，除少部分特殊开支外，绝大多数地方政府的一般开支均要列入预算计划内。（2）做实全过程绩效管理。126号文要求完善预算管理链条，做实事前绩效评估，严格绩效目标管理，加强绩效运行监控，提升绩效评价质效。通知明确提到要强化绩效管理激励约束，削减无效低效资金。地方财政机构应当加快推进建设与衡量绩效管理相关的全过程、全方位、全覆盖式的绩效管理体系及其配套措施与细则。（3）加强检查监督和问责机制。126号文要求强化内部预算和财务方面的检查和管理。本质上也是完善政府支出预算体系，便于加强财政预算指标管理和监管。此部分内容中财政部顺便再次强调会对各级财政部门属地虚增财务收入行为严密监测和严厉问责。 3.控制“三公”经费，做好“紧日子”准备 控制“三公”经费支出占126号文篇幅最大，也可能是本次下发通知的主要意图。126号文涉及对“三公”经费支出的要求从预算源头管理开始，延伸至经费审核机制，再到硬化预算执行刚性约束，最后到“三公”监控一体化系统和公开力度。126号文对“三公”经费支出的要求可谓面面俱到。126号文既有对经费支出体系建设的整体规划，又有对各级部门经费支出应内部腾挪的具体要求；既有对经费支出的事前审批规划和约束管理，也有依托预算管理一体化系统的事后监控和信息公开。总之，该通知已经定调：2023年中央部门“三公”经费财政拨款预算继续按照“只减不增”安排，地方财政也要按此原则从严从紧安排“三公”经费。政府机关经费支出规模在“过紧日子”的明确要求下应进一步压缩。 三、126号文初步分析与观点 根据对126号文的初步解读和分析，本文初步观点如下： （一）针对对象是经费支出，并非国企购地 126号文公布之后，市场舆论对此反响非常强烈。尤其是通知中涉及国企拿地的内容，更是引发各方舆论的猜 测与判断。由于自2021年下半年以来国企拿地现象颇受瞩目，所以市场舆论很快就将126号文与此焦点联系起来。 有评论认为126号文是对国企拿地行为的明确禁止，国企拿地已经正式成为过去时；更有分析文章认为此通知是冲 着城投公司和地方财政而来，未来政府性基金收入会随着126号文对拿地的限制而大幅缩减，土地财政将成为历史等等。 本文认为：上述观点属于市场敏感情绪对126号文部分表述的过度解读。首先，126号文的发文单位是财政部预算司。财政部预算司的主要工作职责是为各级财政机构编列预算、控制支出。土地拍卖的对象、国企资金的流向并不在预算司的管辖范围之内。其次，全文主要内容强调的是完善预算编制体系，严控“三公”经费支出，贯彻落实党中央、国务院关于过“紧日子”的要求。涉及对国企拿地限制的内容在第八条中作为补充说明的一部分而出现。部分分析仅仅着眼于一两句话而得出的分析观点是难免有失偏颇。126号文关于第八条的加粗概括内容是“防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进”。也就是说，比起国企拿地，126号文更关注国企拿地导致地方政府收入虚增和隐性负债的问题。我国财政预算在制定时遵循“以收定支”的原则。财政部一贯要求各级地方财政机构量入为出，根据财政实力合理安排收支预算。如果地方政府通过国企拿地的方式虚增收入，势必将提高经费支出的上限，进而导致经费支出效率降低。这是与国家“严格控制一般性支出”要求相违背的。最后，126号文在一开始就强调针对“三公”经费不降反增、年底突击花钱等问题。全文也大篇幅描述对各级财政机构的预算约束和对经费审核体系的