产业政策 ： 国际货币基金组织监督中的贸易政策和世界贸易组织的考虑

产业政策 国际货币基金组织监督中的贸易政策和世界贸易组织的考虑 布拉德·麦克唐纳、米歇尔·鲁塔和伊丽莎白·范·赫维伦 由布拉德·麦克唐纳、米歇尔·鲁塔和伊丽莎白·范·赫维伦编写* 免责声明：如何注释为基金组织工作人员就重要问题向决策者提供实用建议。如何注释中表达的观点是作者的观点，不一定代表基金组织，其执行董事会或基金组织管理层的观点。 推荐引用：McDonald、Brad、Michele Ruta和Elizabeth Van Heuvelen。2024年。“产业政策：贸易政策和世界贸易组织在国际货币基金组织监督中的考虑。”国际货币基金组织如何注意2024 / 002，国际货币基金组织，华盛顿特区。 目录 产业政策：国际货币基金组织监督中的贸易政策和世界贸易组织的考虑1 Introduction 1 贸易和与贸易有关的政策指南2附件1.国家当局可能提出的问题7附件2.货币基金组织关于与贸易有关的产业政策的政策方针实例8 产业政策：国际货币基金组织监督中的贸易政策和世界贸易组织的考虑 布拉德·麦克唐纳、米歇尔·鲁塔和伊丽莎白·范·赫维伦2024年3月 随着产业政策的使用和复杂性的增加，以及应对气候、粮食、卫生和其他紧急情况的积极政策的需要，货币基金组织工作人员往往被期望向国家当局提供与贸易有关的产业政策的政策和技术咨询。本说明旨在为国家工作队提供工作人员指导、与国家当局接触的有用问题以及资源。与贸易有关的产业政策。 Introduction 产业政策(IP)广义上是指政府通过对特定国内产业、企业或经济部门采取有针对性的措施来塑造经济，以实现某些经济或战略目标。由于此类行动通常具有明确的贸易政策组成部分，因此IMF工作人员的总体观点是： 歧视性特征几乎总是不必要的代价，鼓励报复，应该劝阻。其他避免歧视性特征的产业政策仍然可能扭曲贸易和外国直接投资（FDI）模式（实际上，这可能是目的）；在这些情况下，成员和工作人员应考虑贸易和投资溢出效应以及国内利益和成本。 设计问题。许多产业政策旨在纠正重要的市场失灵或解决经济和社会紧急情况，有些可能做得很好。但是许多其他国家在推进其既定目标方面做得很少，或者在国内成本很高或对全球公域或其他国家产生有害影响的情况下这样做；这些措施的设计往往可以改进。还有一些政策旨在为特定的国内部门或公司提供竞争优势；这些政策往往反映了政治经济压力，应该严格对待。 世界贸易组织(世贸组织)的考虑。IMF工作人员应主要根据经济论据评估政策并提供建议。也就是说，IMF工作人员需要确保建议的政策措施和计划条件符合成员的WTO法律义务1-涵盖各种贸易措施，包括关税，补贴和其他国内措施。在某些情况下出现了问题，例如公司税收政策改革，消费税，补贴计划和进口关税。 随后的材料涉及世贸组织承诺的关键领域。2承诺存在重要的例外情况，但范围很窄。更多信息可在国际货币基金组织关于贸易政策和世贸组织一致性的参考说明中找到。 国家或国际安全考虑。近年来，有几个例子表明，当局提出的类似产业政策的措施具有国家安全动机。在通常的监督标准的指导下，工作人员应在工作人员报告中检查和讨论这些措施的经济影响，包括跨境溢出效应。工作人员还可以讨论经济影响和溢出效应，当局考虑的替代政策，如果有的话，并在工作人员报告中注明这一讨论。但是，工作人员既不会评估实际措施或替代措施的适当性，也不会就措施提供政策建议或建议替代措施。3这些限制通常不适用于出于“经济安全”的政策，该政策被定义为为进一步实现经济目标而采取的政策。如果世贸组织对以国家安全为由援引的措施（例如，美国钢铁和铝关税）作出裁决，则在相关情况下也可以指出裁决的状态。 贸易和与贸易有关的政策指南 国家工作队在确定是否解决贸易或工业政策问题时，应采用标准的监督标准.4一般来说，根据综合监测决定（ISD），当这些措施是宏观关键或产生溢出效应时，应加以处理。5具体而言，即使个别知识产权措施在国内不是宏观关键的，它们仍可能通过国际贸易和担保覆盖面产生重大的跨境溢出效应。该措施是否属于世贸组织或其他贸易规则，并不影响工作人员解决这一问题的决定。然而，国际货币基金组织的政策建议不应违背该国的世贸组织法律义务。6以下指南旨在促进这些问题的政策建议的一致性。 出口限制通常是促进国内产业的不必要的成本和效率低下的手段，并且可能产生重大的负面溢出效应。 出口限制通常被合理化，以促进下游行业。例如，限制矿物出口降低了矿物的国内价格，给国内加工商带来了竞争优势。国内经济的成本是由于出口收入损失，规避和腐败的动机以及将稀缺资源转移到以世界价格无法获利的活动中造成的。如果该国是一个“大型”生产国，那么如果限制措施会导致世界或区域市场的价格上升和波动，则可能会产生重要的溢出效应。 在WTO中，《关税与贸易总协定》（GATT）第11条一般禁止对货物进出口的禁令和其他数量限制，尽管在特定情况下允许这样做，包括暂时防止或缓解食品或其他基本产品的严重短缺。有关出口关税的义务因国家而异。与进口一样，出口关税通常受最惠国待遇原则的约束，即世贸组织成员国不应歧视其他世贸组织成员国，并平等对待它们。与进口关税不同，大多数世贸组织成员没有最高出口税率；然而，自1995年世贸组织成立以来加入的许多成员已经接受了对特定产品具有约束力的最高出口税率；因此，团队必须相应地根据国家和产品对这些税率进行检查。 出口补贴引入国内经济扭曲，有财政成本，直接扭曲国际市场。除了极少数例外，它们被WTO规则禁止。 出口补贴涉及公共实体对出口业绩的公司或行业(事实上或法律上)的利益。它们可能来自直接或间接税规定，包括税收优惠、非商业条款融资和其他形式。7由于财政和准财政成本，经济效率降低以及寻租动机，它们通常对国内经济造成成本高昂。它们直接扭曲了国际市场，并经常引发其他政府的报复措施。世贸组织规则禁止出口补贴，包括激励出口的公司税条款。剩余的一些例外正在逐步取消，还有针对最不发达国家的特殊规定。另见随后关于世贸组织规则的讨论，补贴不取决于出口或进口替代，包括补贴的定义。 进口限制提高经济扭曲并普遍使用。国际货币基金组织工作人员建议政府朝着相对较低和相对均匀的关税迈进，并避免造成政策不确定性的政策逆转。参考说明中解释并阐述了这一立场。8 将进口与国内生产的商品相同的措施通常不会引起关注，例如消费税和增值税制度常见的边界调整。尽管意图相似，但边界碳调整（例如欧盟CBAM）却引起了特殊问题（见方框1）。每个WTO成员在其关税分类中的数千条行中的大多数或全部都有一个具有约束力的最高关税税率。IMF工作人员不建议政府超过关税约束，但可能建议将税率降低到约束以下。 方框1.世贸组织规则和边界碳调整1 国内碳税。WTO规则允许对进口（和出口退税）收取相当于在国内生产的同一（“同类”）商品的内部间接税。共同的边界调整包括伴随国内产品（“间接”）税的调整，例如消费税和增值税。调整可能不适用于财产、收入或其他“直接”税。 允许对特定商品或产品中使用的投入征收内部税进行调整。虽然世贸组织的判例不是确定的，但碳排放似乎可以被视为一种“投入”，这样就可以对进口产品中体现的碳征收国内碳税(以及对称地，对出口商品中体现的碳排放支付的退税)。或者，有些人认为，根据其生产过程的碳强度对“同类”产品进行边界调整将导致在物理上无法区分的产品之间的不同处理，这只能在例外情况下证明是合理的(下文讨论)。测量具体碳的方法不得偏向于国内生产的商品。 排放交易系统（ETS）。可以说，ETS可以被认为是一种可调整的税收，并且要考虑上述因素。但也可以将其视为国内法规的一种形式。 在这种情况下，进口产品的待遇也必须不亚于同类国内产品，但边境调整可能需要采取同等法规的形式。只要退税不超过国内消费者因法规而产生的费用，就可以允许出口退税（尽管某些专家的观点有所不同）。 区分合作伙伴。规则允许边界碳调整根据客观的与排放相关的标准而不是仅仅根据原产国而有所不同。 在某些情况下，可以允许对某些国家给予优惠待遇，例如：(a)参与条约提供了对不同国家与排放有关的特征的客观测试，以及(b)基于发展考虑的有利于发展中经济体的歧视。 例外情况。根据其目标和设计，违反上述规定的边界碳调整（BCA）可能有资格例外。在不违反其“起首部分”的规定的前提下，关贸总协定第二十条（除其他外）规定了“与保护可耗尽的自然资源有关的措施的例外情况，如果这些措施与限制国内生产或消费的措施同时有效。“这被解释为要求有关措施，在这种情况下是BCA，必须具有环境目标和与该目标相称的范围，并与国内政策明确联系。 为了符合例外条件，第二十条中的起首语还要求该措施实际上不是对贸易的“变相限制”，并且不会导致“任意”或“不合理”的贸易歧视。这将要求BCA具有真正的环境理由，并以实现该目标的方式实施。旨在保持国内产业“竞争力”的BCA可能不符合例外条件。有人建议(经合组织，2020年)，例如，如果BCA根据与气候缓解无关的标准提供BCA豁免或其他优惠待遇，或者如果它根据特定政策对另一个国家提供优惠待遇，则BCA可能不符合起首语。 1另见经合组织(2020年)，“相互联系的世界中的气候政策领导力:边境碳调整的作用是什么？”；国际货币基金组织(2021年)，“碳定价:边境碳调整的作用是什么？”，以及环境署-世贸组织(2009年)，“贸易与气候变化”。 补贴不取决于出口也很常见，它们的使用正在迅速增长(见联合补贴文件)。9它们可能是解决市场失灵或特定政策目标的重要工具。它们还可能扭曲贸易和投资，破坏贸易政策承诺的价值，承担财政成本和 中国，欧盟和美国的最新数据显示，平均而言，一个主要经济体对给定产品的补贴有73.8％的可能性在一年内得到另一个经济体对同一产品的补贴。 在评估补贴时，基金组织工作人员应考虑基本的政策目标，补贴的设计是否实际上会进一步推进该目标，财政和其他国内成本，以及潜在的溢出效应，包括其他政府的政策反应。当可能存在世贸组织不一致的担忧时，基金组织工作人员还应与世贸组织秘书处协商。10为了帮助进行此评估，附件1提供了一系列建议向当局提出的问题。如果工作人员评估补贴不符合基本目标，可能成本高昂，并且潜在的溢出风险很高，则应在工作人员报告中反映此类结论。 在对《联合补贴文件》议程的后续行动中，货币基金组织和伙伴组织还鼓励提高透明度和分析，以填补现有空白，并开展政府间对话，旨在就适当使用和设计补贴建立更共同的观点。这些努力必须让金融界和贸易界都参与进来。 除了普遍禁止出口补贴(上文所述)之外，世贸组织规则并不禁止这些“国内”补贴。国内补贴可能是“可行的”，这意味着其他政府可以采取单方面的反措施（“反补贴税”）或通过WTO争端解决来取消或修改补贴；但是，要采取这些行动，其他政府必须以一定的标准证明补贴会影响其市场或公司。不同的框架适用于服务、农业和其他(非农业)商品部门的补贴。联合补贴文件更详细地讨论了世贸组织和其他国际补贴规则。 “本地内容要求” (LCR)以各种形式直接或作为获得补贴或其他“优势”的条件，要求使用一定数量的国内生产的商品。虽然不是新的，但政府越来越多地将LCR与绿色补贴和其他环境政策结合使用，以促进当地投入的使用并促进国内产业。 LCR可能是一种特别扭曲的贸易措施，因为它们通常是以数量条款（类似于配额）而不是价格条款（如关税）指定的；因此，它们往往是不透明的。像其他形式的贸易限制一样，它们抑制竞争，减少产品多样性，提高价格，并将稀缺资源从更有效的用途中转移出去。它们还促进寻租，并鼓励贸易伙伴采取有害的政策应对措施。LCR通常会直接违反WTO的非歧视原则，如果宏观上至关重要，则应在IMF报告中加以标记。 吸引或限制外国直接投资的政策出于产业政策目的和其他原因，包括国家安全，这是常见的。 货币基金组织工作人员普遍不鼓励采取直接干预措施，以有利于或不利于特定行业或部门的外国直接投资，同时认识到许多经济体将从总体上增加的外国直