英国：金融部门评估计划——系统性风险监督和宏观审慎政策中的精选问题

英国基金组织第 22/104 号国别报告2022 年 4 月金融部门评估计划系统性风险监督和宏观审慎政策中的精选问题这份关于英国的金融部门评估计划文件由国际货币基金组织的一个工作人员团队编写。它基于 2021 年 3 月 18 日完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 2022 年 3 月 18 日英国金融部门评估计划技术说明系统性风险监督和宏观审慎政策中的精选问题 英国编制货币与资本市场部 内容词汇表4 执行摘要6 简介11使框架运作12A.授权12B.组织16C.权力17D.机构间合作18E.治理19F.FPC工艺21G.建议22系统性风险监测和评估23A.系统性风险监测23B.压力测试27C.银行业以外的风险28D.数据和信息30E.建议37宏观审慎政策39A.家庭抵押债务41B.逆周期资本缓冲46C.资产管理49D.2020年大流行应对53E.建议572国际货币基金组织本说明由基金组织工作人员根据基金组织在英国的金融部门评估计划 (FSAP) 编写。 FSAP 由张先生领导。乌代比尔达斯。该说明包含支持 FSAP 调查结果和建议的技术分析和详细信息。有关 FSAP 的更多信息，请访问 http://www.imf.org/external/np/fsap/fssa.aspx 英国国际货币基金组织3盒子1.FCA 对系统性风险监控的贡献262.金融稳定性分析的数据需求323.FPC抵押市场建议444.FPC的程式化“金融周期”47数字1 英格兰银行金融稳定组织16 2 半年度金融稳定报告发布流程22三、房价走势与家庭债务脆弱性434 英格兰银行的 CCyB 决定和激活485. 价格折扣和通知期的程式化组合51表格1.主要建议102.英国 FPC 对银行以外的风险和选定输入的年度评估293.京东方担任主席的国际委员会名单354.FCA 担任主席的国际委员会名单365.FPC 电源406.在 COVID 危机的最初几个月采取的一些政策行动55 英国词汇表AIFMD AIF 经理人指令ARF当局的反应框架ACS 年度周期性情景京东方英格兰银行BBLS 反弹贷款计划国际清算银行国际清算银行CBDC 中央银行数字货币中共中央对手方CCyB逆周期资本缓冲预期信用损失预期信用损失埃米尔欧洲市场基础设施监管欧盟欧洲联盟FCA金融行为监管局软板金融政策委员会FSB 金融稳定委员会corep 资本报告FINREP 财务报告FMID金融市场基础设施部FSAP金融部门评估计划FSR 金融稳定报告STDF压力测试数据框架SCM二次抵押贷款FSSR金融稳定策略与风险FSMA 金融服务和市场法全球金融危机全球金融危机ONS国家统计局国内生产总值MMFR货币市场基金监管MCOB抵押业务行为HMT HM 财政部国际证监会组织国际证券委员会组织IEO 独立评估办公室LTI 贷款收入比LVI 贷款价值比LTAF长期资产基金MPC货币政策委员会多发性硬化症货币市场基金MMFR货币市场基金监管MGS抵押担保计划NBFI 非银行金融中介PRA 审慎监管局中国审慎监管委员会PPD 审慎政策局PCC政策协调委员会PTF 接近故障HIF失败中的伤害银行业务之外的 RBB 风险OSSG 官方部门指导小组4国际货币基金组织 英国国际货币基金组织5SIF 可持续保险论坛SDLT 印花税土地税英国 英国美国 美国国际货币基金组织国际货币基金组织世界开发银行经销商行为工作流程 英国执行摘要英国的宏观审慎政策框架已证明其有效性。2007-09 年全球金融危机 (GFC) 之后，英国赋予英格兰银行 (BOE) 明确的金融稳定任务，成立了一个新的金融政策委员会 (FPC) 来制定宏观审慎政策，并转向“双胞胎”峰”的财务监督模式。 2016 年金融部门评估计划 (FSAP) 得出结论认为，新框架似乎适合有效实施宏观审慎政策。但是，该框架当时相对较新。 2021 FSAP 代表了一个机会，可以审查其在整个金融周期中建立系统弹性的表现，包括英国退欧公投和 COVID-19 大流行导致的市场波动。一个相对年轻的宏观审慎政策框架的实施值得称赞。FPC 运行最先进的协作流程，用于监控稳定性风险和评估政策以促进金融部门的弹性。如 2016 年 FSAP 所述，FPC 有足够的权力采取行动促进金融稳定；此外，本 FSAP 技术说明描述了 FPC 表示愿意使用这些权力的情况。 FPC和其他共同承担宏观审慎监管责任的英国当局已经明确了各自的责任，制定了新的合作机制，并调整了沟通策略。当局之间的合作与协作是强有力的。 FPC 得到了审慎监管局 (PRA) 的大力支持，PRA 是主要的银行和保险监管机构，现在是 BOE 的一部分，金融行为监管局 (FCA) 是专注于消费者保护、市场诚信和消费者利益的竞争。PRA 和 FCA 提供从其监督活动中收集的数据和信息，以支持BOE 的宏观审慎监督并参与监管范围的定期审查。他们是 FPC 的成员，并积极参与可能具有宏观审慎影响的政策决策。为了保持这一势头并确保其未来的有效性，英国财政部 (HMT) 必须重申 FPC 金融稳定目标的首要地位。随着新的脱欧后和大流行后挑战的出现，HMT 应在其次要目标下向 FPC 交付新任务时仔细考虑金融稳定的权衡。正如国际经验所证明的那样，多重政策目标的扩散可能会削弱负责促进金融稳定的代理人的主要目的和责任。 HMT 在 2020 年的职权范围信中引入了语言，澄清 FPC“应该......定期评估是否可以采取行动”以支持其次要目标，因为这样做并不与其主要目标相冲突。 FSAP 认识到 FPC 并没有削弱其对主要目标的关注，而 HMT 职权范围内的语言已经改变。也就是说，FSAP 指出，FPC 的主要目标足够重要和复杂，需要委员会的大部分时间和专业知识。FPC 自成立以来一直专注于增强银行业的弹性，包括通过早期引入逆周期资本缓冲 (CCyB)。FPC 一直对 CCyB 的设计和实施采取深思熟虑的方法，包括当它是第一批将 CCyB 设置为非零水平的宏观审慎当局之一时6国际货币基金组织 英国国际货币基金组织7标准的风险环境。与此一致，FPC 宣布增加 CCyB 至2016 年 3 月为 0.5%。三个月后，在增加生效之前，在英国公投离开欧盟 (EU) 之后，将 CCyB 降至 0%。 2019 年 12 月，FPC 表示，在标准风险环境中，CCyB 应为 2%，并宣布将在 12 个月后将其提高到 2%。然而，一旦大流行来袭，它将 CCyB 降低到 0%。 2021 年 12 月，FPC 将 CCyB 上调至 1%，自 2022 年 12 月起生效，适当判断英国金融稳定面临的风险已恢复到疫情前的水平。然而，关于大流行的演变和经济前景的不确定性仍然存在。如果英国经济复苏与 MPC 的中心预测大体一致并且金融稳定前景没有改变，FPC 预计将在 2022 年第二季度将利率提高到 2%。这将符合 FPC 政策以衡量的步骤将 CCyB 提高到 2% 的标准风险环境水平。FPC 对其抵押贷款市场建议采取了分析驱动的方法，该建议可追溯到 2014 年。这些建议包括限制高贷款收入比 (LTI) 抵押贷款的流动以及对利率的承受能力压力测试。 FSAP 团队同意 FPC 的判断，即这些措施阻止了贷方放宽贷款标准，否则会导致高负债家庭的数量增加。 2019 年 12 月，FPC 辩称，其收益超过了与其抵押贷款市场措施相关的有限宏观经济成本，因此应该在整个周期中保持不变。1 2021 年 12 月 13 日，FPC 指出，在房价快速上涨时，LTI 流量限制在防止家庭总债务增加和高负债家庭数量增加方面可能比负担能力测试发挥更大的作用。 FPC 打算就在 2022 年上半年撤销其负担能力压力测试进行咨询，并指出 LTI 流量限制以及 FCA 的抵押贷款业务框架（要求贷方考虑未来利率上升的影响）应该以更简单、更可预测和更相称的方式为英国金融体系提供适当水平的弹性。 FSAP 指出，此时取消 FPC 的负担能力压力测试需要仔细考虑。近几个月来，平均 LTI 比率已升至历史高位，主要是由于 LTI 比率低于 4.5 倍（这是 FPC 的流量限制阈值，但高于 4.0 倍）的贷款增加所致。与此同时，房价快速上涨，有可能进一步增加家庭债务。自上一次 FSAP 以来，FPC 对不断变化的情况做出了灵活的反应。在 2010 年代中期，它开始调查来自非银行金融机构 (NBFI) 的风险，并将资源投入到气候变化和采用新金融技术带来的系统性风险上。这些工作仍在进行中。 FPC 已开始将其重点从 GFC 后以银行业为重点的监管议程转移到不断增长的 NBFI 和基于市场的金融所带来的风险。自 2015 年以来，它还在其金融稳定报告 (FSR) 中发布了对银行业以外风险的深入分析。它使用压力测试来调查新出现的风险，例如气候变化风险。1财务政策委员会会议的财务政策摘要和记录，2019 年 12 月 13 日，第5. 英国在英国脱欧公投后，英国央行在 FPC 的监督下启动了一个协调政策行动的框架。英国央行迅速对公投前后的风险结晶做出反应，将 CCyB 降至 0%。它还建立了一个危机管理框架，以共享信息并改善京东方内部的协调。英国央行将“最坏情况”的英国退欧情景与其年度周期性情景 (ACS) 压力测试进行了比较，以传达其对银行体系弹性的看法。2在英国脱欧过渡期结束之前，FPC 分析了潜在的金融部门风险，并在清单中监测了减轻风险的关键必要行动的进展。自过渡期结束以来，FPC 继续监控其目标可能因未来跨境金融服务提供的变化而产生的风险。利用这一经验，当局在大流行开始时重新启动了危机管理框架。BOE、PRA 和 FCA 在每个机构考虑政策响应时共享员工级别的仪表板、指标和分析。当局果断回应以增加银行资本，FPC 将 CCyB 降至零，中国采取支持措施。其中包括要求英国主要银行暂停分配、风险评估和建模指导以降低贷款损失准备金和风险权重的潜在顺周期性，以及扩大实施预期信用损失 (ECL) 会计的过渡安排。 FPC、PRC 和 FCA 也采取行动减轻金融机构的运营负担。 FPC 使用压力测试来指导政策，包括 2020 年夏季的反向压力测试，支持 FPC 的判断，即英国银行总体上对不断扩大的压力具有弹性。迄今为止，通过大流行采取的支持措施已取得积极成果，但数据仍不清楚是否存在任何担忧，随着支持措施全部取消，宏观审慎警惕是当务之急。自从采取特殊措施以来，政策文件和声明大多明确了临时措施的持续时间，以及何时以及如何审查这些措施。在 COVID-19 危机期间，银行使用了多种拨备方法。展望未来，随着当局逐步取消与大流行相关的政策措施，FPC 的重点应放在任何意外的宏观金融溢出效应上。正如 FSAP 所建议的，在将其努力转向 NBFI 渠道的系统性方面时，FPC 应在缩小限制有效系统性风险监督的数据差距方面发挥领导作用。COVID-19 的出现推迟了上一次 FSAP 中提到的资金流动和 NBFI 活动的重大数据差距的进展。 FPC 优先收集有关资产管理基金的杠杆、流动性和风险的更好数据。 BOE 通过扩大对临时信息请求和调查、市场情报和外部数据提供者的使用，在 FCA 的相关支持下，缓解了许多领域的数据缺陷。 FSAP 团队注意到在解决整个英国金融体系差距方面取得的进展，但 FSAP 团队也发现了几个仍然存在的关键差距。 FSAP 建议 FPC 倡导并支持英国当局促进国际合作的努力，以确保联合2金融稳定报告，2018 年 11 月。8国际货币基金组织 英国国际货币基金组