《2024政府工作报告》解读：纵深推进，高质量与新发展

摘要 经济增速合预期，新发展格局重“质量”和“安全”。今年经济增速目标定在5%左右，主要考虑到当前我国面临外部环境依然复杂严峻、国内有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱等问题，今年经济增长仍是“质量”与“安全”并举；本次政府工作报告强调“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”。预计2024年经济将延续复苏态势，或呈现出前稳后升态势。分项指标设定方面，消费价格、就业、通胀、粮食产量、财政赤字率等目标与2023年相比持平，地方政府专项债限额较上年增加，此外能耗设置具体量化目标。 财政政策：预算设定体现“适度加力”，超长期特别国债拉开序幕。财政政策定调与去年12月份中央经济工作会议一致，在适度扩大支出、稳增长的同时，将加强财政纪律，提升财政资金的使用效率。赤字率设定在3%，与2023年初制定的预算赤字率相同，触及“警戒线”但并未突破。但从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。地方政府新增专项债限额拟安排为3.9万亿元，略高于2023年，体现出地方控杠杆、中央加杠杆的特点。 货币政策：总量和结构工具均有发力空间，增强资本市场内在稳定性。货币政策“灵活适度、精准有效”，总量和结构型货币政策均有望发挥效力。总量型工具方面，会议指出“促进社会综合融资成本稳中有降”，预计后续年内仍有降准降息的空间，助力社会融资需求回稳向上，然而在节奏上或有政策统筹以及汇率等多方面考虑；结构性货币政策工具将更加精准、高效，发力重心将在五大篇文章、“三大工程”和民营经济等领域。此外，会议还提出“增强资本市场内在稳定性”，后续资本市场更多改革举措有望推出，主要从融资端、交易端、投资端三个方面着手。 政府工作报告中的其他部署重点。部署一：新质生产力三个方面，产业链、新兴产业及数字经济。产业链供应链有两方面的侧重，其一延续之前重要会议中对科技创新能力提升的要求，其二是对中国品牌的倾斜。新兴产业方面，报告中更加明确新兴产业方向，建议重点关注量子技术、生命科学等前沿领域重点环节突破及国产化替代的投资机会。数字经济要“深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能＋’行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群”； 部署二：扩内需在于促消费和扩投资双轮驱动。本次报告承接中央经济工作会议强调的“形成消费和投资相互促进的良性循环”，大宗消费的政策倾向力度或将更大，此外新型消费提供增长新动能，体育消费、数字消费、绿色消费、健康消费等进入发展快车道。投资方面，中央预算内投资拟安排7000亿元，对于部分传统基建以及新型基础设施建设的支持力度仍较大；部署三：持续优化房企融资环境，加速构建房地产新模式。会议提出“优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持”，未提“防止无序扩张”，当前需要通过需求端刺激和融资端优化等措施来避免风险进一步蔓延，同时还将加快构建房地产发展新模式，进一步加大保障性住房建设和供给。 风险提示：逆全球化程度加深，国内复苏不及预期。 3月5日，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大二次会议作政府工作报告，对2024年经济工作作出具体部署，从整体论调上，延续了去年中央经济工作会议对经济形势和国际环境的判断，继续强调加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。 1经济增速合预期，新发展格局重“质量”和“安全” 2023年中国国内经济总值为126万亿元，按不变价格计算，比上年增长5.2%，高于2023年3月份政府工作报告设定的5%左右增长水平。其中，实现城镇新增就业1244万人，完成了全年目标任务的103.67%；城镇调查失业率平均为5.2%，居民消费价格上涨0.2%。 今年是中华人民共和国成立75周年，是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，经济增速目标定在5%左右，符合我们在《改善预期，唱响光明论——2023年中央经济工作会议点评》中对于今年经济增速的预期。从目标增速的设定看，主要考虑到当前我国面临外部环境依然复杂严峻、国内有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱等问题，今年设定的目标增速与2023年设定的持平，但是不及2022年“5.5%左右”的表述，表明今年经济增长仍是“质量”与“安全”并举。同时，本次政府工作报告强调“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，延续去年12月中央经济工作会议中“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”的表述，重点指出“坚持质量第一、效益优先,继续固本培元”且“坚持高质量发展和高水平安全良性互动”。“十四五”时期中国潜在增长率在5.5%左右，预计2024年经济将延续复苏态势，或呈现出前稳后升态势。考虑到今年海外主要经济体需求转弱的整体趋势不变，但中外货币政策分化将逐渐收敛，国内供需两端将持续复苏。 分项指标设定方面，消费价格、就业、通胀、粮食产量、财政赤字率等目标与2023年相比持平，地方政府专项债限额较上年增加，此外能耗设置具体量化目标为单位国内生产总值能耗降低2.5%左右。去年虽同样面临较多风险挑战，但国内政策持续发力，今年从分项目标设定体现出“政策呵护”的特点，地方专项债限额高于2023年年初设定水平，财政赤字率与2023年持平，仍在“警戒线”内，体现出政策的张弛有度，并增加了超长期特别国债。今年将加强各类政策协调配合，强化协同联动、放大组合效应，储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出、有效发挥作用，聚焦经济高质量发展和结构优化。 表1：2023年目标完成情况及2024年目标设定 2财政政策：预算设定体现“适度加力”，超长期特别国债拉开序幕 《政府工作报告》对今年财政政策的定调是“适度加力，提质增效”，与去年12月份中央经济工作会议的提法一致，财政政策在适度扩大支出、稳增长的同时，也将加强财政纪律，提升财政资金的使用效率。2023年10月随着万亿国债增发，赤字率在年中上调至3.8%，赤字规模也从38800亿元扩大至48800亿元。2024年赤字率设定在3%，与2023年初制定的预算赤字率相同，赤字规模4.06万亿元，较2023年年初预算增加1800亿元，赤字率继续触及“警戒线”但并未突破，体现出政策稳健基调。加上调入资金等，一般公共预算支出规模为28.5万亿元，比2023年预算增加1.1万亿元，增长约4%，略低于2023年预算支出增速5.6%。但不排除年中根据经济发展需要，继续调整预算赤字率的可能性，我们预计全年赤字率有望继续突破3%。此外，在地方政府债务约束收紧、国家重大战略项目建设加快背景下，会议提出将从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。据不完全统计，截至2024年2月末，约有11个省级地方政府披露了超长期特别国债的相关信息，多数集中于中部地区。此外，2024年地方政府新增专项债限额拟安排为3.9万亿元，略高于2023年的3.8万亿元，体现出地方政府控杠杆、中央政府加杠杆的特点。会议还提出“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜”。领域上，2024年专项债投向整体保持11大领域不变，其中保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向，专项债作资本金领域新增供气、供热两个领域至15个；地区上，专项债额度有望向债务压力相对较小的地区倾斜，而债务压力较大的地区的支出或受到限制。 此前国务院向地方政府和国有银行发布通知，要求12个债务状况严重地区的地方政府推迟或暂停一些由国家资助的基础设施项目，以控制债务风险。会议继续强调“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案”。化债背景下地方特殊再融资债的发行有望延续，2023年特殊再融资债发行规模达1.39万亿元，2024年的发行规模仍有望超万亿，缓解地方政府债务压力。 图1：政府预算赤字率和央地赤字规模 图2：2024年专项债限额稳中有升 3货币政策：总量和结构工具均有发力空间，增强资本市场内在稳定性 《政府工作报告》中提出：货币政策保持“灵活适度、精准有效”，采用“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”的表述，2023年社会融资规模存量同比增长9.5%，M2同比增长9.7%，剪刀差缩小意味着2023年货币政策总体较为稳健，且实体经济融资需求也趋于平稳。2024年稳增长政策力度不减，社会融资规模有望稳中有升，增速达9.8%左右，M2增速有望扩大至10.1%左右。另外，2023年CP I同比仅增长0.2%，物价运行较为低迷，货币政策空间较大。2024年总量和结构型货币政策均有望发挥效力。 总量型工具方面，会议指出“促进社会综合融资成本稳中有降”，2024年2月，央行相继降准和非对称降息，政策释放稳增长的积极信号，我们预计后续年内仍有降准降息的空间，助力社会融资需求回稳向上，然而在节奏上或有政策统筹以及汇率等多方面考虑。国内降息空间可能在美联储降息后的年中或下半年进一步打开；近年来国债发行高峰在三、四季度，而且MLF到期的高峰也在四季度，出于补充流动性的需要，预计二季度末和三季度降准的概率相对较大。另外，“畅通货币政策传导机制”，我们认为指的是深化利率市场化改革，打破贷款利率隐性下限，在银行净息差持续下跌背景下，存款利率仍有调降的空间。结构型工具方面，结构性货币政策工具将更加精准、高效，发力重心将在五大篇文章、“三大工程”和民营经济等领域。会议强调“大力发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”，并“更好满足中小微企业融资需求”。2023年12月末，央行发行的结构性货币政策工具余额约为7.5万亿元，其中，支小再贷款、碳减排支持工具、支持煤炭清洁高效利用专项再贷款等在2023年使用较多，后续对于科技、绿色、普惠、养老、数字等领域的支持力度有望继续加大。而且2023年PS L重出江湖，2023年12月-2024年1月新增5000亿元，后续PSL有望继续加码，助力“三大工程”加快建设。此外，会议还提出“增强资本市场内在稳定性”，体现出高层对于近期资本市场波动的关注，后续资本市场更多改革举措有望推出，主要从融资端、交易端、投资端三个方面着手。在融资端，持续强化IPO有效监管；在交易端，对违规异常交易严格监管；在投资端，包括推动中长期资金入市、优化投资机构考核机制、进一步提高上市公司质量等，进一步促进资本市场的平稳健康发展。 图3：1月M1、M2剪刀差明显收窄 图4：2023年结构性货币政策工具使用情况 4政府工作报告中的其他部署重点 4.1部署一：新质生产力三个方面，产业链、新兴产业及数字经济 以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，三方面重点，产业链供应链优化升级是基础。今年政府工作报告中，2024年政府工作任务中的第一条为“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”，可见今年仍将推进现代化产业建设放在突出重要的位置。 从数据上看，2023年全社会研究与试验发展经费投入达到33278.2亿元，R&D经费投入强度达到2.64%，比上年提高0.08个百分点。2023年，高技术制造业和高技术服务业投资分别比上年增长9.9%和11.4%，持续推动高技术产业转型升级。首先，在产业链供应链方面，报告指出“实施制造业重点产业链高质量发展行动，着力补齐短板、拉长长板、锻造新板，增强产业链供应链韧性和竞争力”，以及“加强标准引领和质量支撑，打造更多有国际影响力的‘中国制造’品牌”，有两方面的侧重，其一是延续之前重要会议中对科技创新能力提升的要求，其二是对中国品牌的倾斜。从世界品牌500强各国数量排名来看，美国有181个品牌入选，较去年减少5个，中国共有73个品牌入选，较去年增加3个，稳居第二。其次，在新兴产业和未来产业方面，报告指出“实施产业创新工程……巩固扩大智能网联新能源汽车等产业领先优势，加快前沿新兴氢能、新材料、创新药等产业发展，积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎……开辟量子技术、生命科学等新赛道”，报告