对2023年政府工作报告的解读：扩内需优供给，稳步推进高质量发展

2023年3月6日 宏观经济 扩内需优供给，稳步推进高质量发展 ——对2023年政府工作报告的解读宏观解读 财信研究院宏观团队 伍超明、胡文艳、李沫、孟则 事件：2023年3月5日十四届全国人大一次会议，国务院总理作政府工作报告，提出 了2023年经济社会发展总体要求、宏观政策取向和政府工作的重点任务。 核心观点： 一、扩内需和优供给有机结合：有效应对环境变化和增强发展主动性。把扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合，扩大内需的同时优化供给结构，并且以供给的优化为主线，提高应对外部环境变化的有效性、增强我国经济发展的主动性，最终实现高质量发展目标，这一逻辑主线和发展思路，在2023年的政府工作报告中得到了充分体现。 二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万左右的新增就业目标：一是经济增长和就业是一体两面关系，经济增长的背后实际上是就业问题，5.0%的GDP增速能新增城镇就业人口1200-1300万，两个目标是基本匹配的；二是5.0%的GDP增速兼顾了2025 和2035年目标，能与近三年4.5%的平均增速衔接，同时给高质量发展留出空间；三是预计为应对超预期因素预留了部分空间。 三、宏观政策：适度加力，有效支持高质量发展。财政方面，赤字率和专项债规模均有所上调，财政扩张力度适度加大，同时优化支出结构，发挥政府投资引导作用，增强政策效能；完善税费优惠政策，预计2023年减税降费规模回落，但继续着力助企纾困，以增强精准性和针对性。货币方面，预计总量保持适度，货币政策的节奏和力度将根据经济基本面变化适时适度调整，不排除未来降准的可能性，但降息概率降低；结构性货币政策有望继续发力，对小微、绿色、科技等领域保持有力支持。 四、2023年重点工作：扩内需，优供给，提信心，防风险 （一）扩大内需：把扩消费摆在优先位置，发挥政府投资有效带动作用。一方面，消费恢复和扩大有空间、有条件、有支撑，有望成为经济回升的主动力。其中，多渠道增加城乡居民收入，稳定大宗消费，推动生活服务消费恢复是核心抓手。另一方面，充分发挥政府投资和政策激励的有效带动作用，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，提振全社会投资需求。 （二）优化供给：聚焦科技创新和数字赋能，加快建设现代化产业体系。面对内外部深 刻变革，从供给侧推动生产函数变革，塑造新的竞争优势，已成为当务之急，关键是加快建设现代化产业体系：一是完善新型举国体制，推进关键核心技术攻关；二是大力发展数字经济，为传统产业和中小企业赋能；三是支持平台经济发展，发挥其带动就业创业、拓展消费市场等作用。 （三）提振信心：切实落实两个毫不动摇，大力提振民企、外企信心。一方面坚持社会主义市场经济改革方向，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，同时深化国资国企改革，提高国企核心竞争力；另一方面稳步扩大制度型开放，如加大现代服务业领域开放力度，更大力度吸引和利用外资。 （四）防范风险：深化金融改革、化解地产风险、严控隐债规模。首先是深化金融体制 改革，压实各方责任，防范区域性、系统性金融风险的形成，这项工作在今年防风险任务中，排名首位；其次是有效防范化解优质头部房企风险，促进房地产业平稳发展；最后是防范化解地方政府债务风险，遏制增量、化解存量。预计2023年存量隐性债务的化解力度有望加大，城投平台新增融资将延续收缩态势。 （🖂）绿色转型：深入推进污染防治，推动重点领域节能降碳。一是预计今年单位GDP能耗调降压力大，将重点控制化石能源消费。二是深入推进环境污染防治，落实前期政策推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区等九大生态保护修复重大工程。三是推动能源低碳转型，推进重点领域节能降碳：推进煤炭清洁高效利用和技术研发，促进能源低碳转型；推进钢铁、有色、石化、化工、建材等高耗能行业及重点领域节能降碳。 目录 一、扩内需和优供给有机结合：有效应对环境变化和增强发展主动性4 二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万左右的新增就业目标4 （一）经济增长和就业是一体两面关系4 （二）5.0%左右的增速兼顾了2025和2035年目标，同时给高质量发展留出空间5 （三）预计为应对超预期因素预留了部分空间5 三、宏观政策：适度加力，有效支持高质量发展6 （一）财政政策：加力提效，增强精准性6 （二）货币政策：精准有力，支持高质量发展7 四、2023年重点工作：扩内需，优供给，提信心，防风险8 （一）扩大内需：把扩消费摆在优先位置，发挥政府投资有效带动作用8 （二）优化供给：聚焦科技创新和数字赋能，加快建设现代化产业体系9 （三）提振信心：切实落实两个毫不动摇，大力提振民企、外企信心10 （四）防范风险：深化金融改革、化解地产风险、严控隐债规模11 （五）绿色转型：深入推进污染防治，推动重点领域节能降碳12 一、扩内需和优供给有机结合：有效应对环境变化和增强发展主动性 把扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合，扩大内需的同时优化供给结构，并且以供给的优化为主线，提高应对外部环境变化的有效性、增强我国经济发展的主动性，最终实现高质量发展目标，这一逻辑主线和发展思路，在2023年的政府工作报告 （下文简称报告）中得到充分体现。 对于国内外发展环境，报告明确提出“当前发展面临诸多困难挑战”。其中，“外部环境不确定性加大……外部打压遏制不断上升”；内部环境面临“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾”“科技创新能力还不强”等。为应对内外部问题和挑战，实现高质量发展，2023年政府工作重点从供需两端同时发力，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合”，以“实现质的有效提升和量的合理增长”： 首先是“着力扩大国内需求”，并“把恢复和扩大消费摆在优先位置”，这是应对外部冲击和掌握经济发展主动性的有效途径。其次是供给侧方面“加快建设现代化产业体系”，完善新型举国体制发力核心技术攻关，大力发展数字经济，支持平台经济发展，实现以创新为第一驱动力的高质量发展，给经济增长装上“核动力”。在实施扩大内需战略中，报告提出“加快实施‘十四🖂’重大工程”，而这些工程大多是既利当前，又利长远，既能扩大当前有效投资，又能推进未来技术创新和提高全要素生产率的项目，如重大科技基础设施、数字经济产业、制造业核心竞争力、现代能源体系建设工程等，这无疑也是供给侧结构性改革的发力点。找准扩大有效需求和优化供给的有机结合点，不仅是实现高质量发展根本途径，而且是应对外部遏制、提高发展主动性、增强增长可持续性的有效手段，这一逻辑和思路在今年的重点工作任务安排中体现充分。 二、如何理解5.0%左右的GDP增速和1200万左右的新增就业目标 （一）经济增长和就业是一体两面关系 经济增长的背后实际上是就业问题。报告将2023年的经济目标设定为5.0%左右，同时将城镇新增就业目标定为1200万人左右，两个指标是基本匹配的。原因如下： 2009年以来我国单位GDP带动的新增城镇就业人口（即就业弹性）下降趋势明显，如每亿元GDP对应的城镇新增就业人口，从2009年的31.6人/亿元降至2022年的10.0人/亿元。如果按照2022年的就业弹性计算，2023年实际GDP增速保持5.0%左右，那么能新增城镇就业人口1200-1300万人，略高于1200万人左右的预期目标（见图1）。此外，保持一定的经济增速，同样是防风险的需要。如根据国际清算银行（BIS）的债务数据，2012年以来我国每年利息支出总额超过每年GDP多增部分（见图2），表明保持适当的经济增速，有助于债务的可持续和金融风险的防范。 城镇新增就业与就业弹性（万人，人/亿元） 城镇新增就业人数:实际城镇新增就业人口:预测 1,500 城镇新增就业人口:政府预期目标 就业弹性:实际（右轴） 1,29540 1,200 30 1,000 20 500 10 0 0 180000 亿元 利息支�总额 GDP增量 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 图1：保持一定经济增速是稳就业的需要图2：保持一定经济增速是防风险的需要 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 资料来源：WIND，财信研究院资料来源：BIS，财信研究院 （二）5.0%左右的增速兼顾了2025和2035年目标，同时给高质量发展留出空间 一是5.0%左右的增速，兼顾了2025和2035年目标的实现。根据十九届�中全会 “十四🖂”规划和2035年远景目标，我国要“到‘十四🖂’末达到现行的高收入国家 标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番”目标。据测算，实现“十四🖂”目标要求人均GDP保持4.2-4.6%的最低年均增速，而实现2035年翻一番目标要求4.5%的最低增速（见图3）。今年5.0%左右的增速目标，显然能满足2025和2035年目标的最低增速要求。 二是能与近三年平均增速衔接。2020-2022年我国实际GDP增速分别为2.2%、8.4%、3.0%，三年平均增速为4.5%。因此，2023年5.0%左右的预期目标，一方面能与过去三年实现平稳衔接，另一方面也能与去年3.0%的低增速完成平稳过渡。 三是给高质量发展预留空间。对今年GDP增速的预期，去年底疫情期间市场预测均值在5.0%左右甚至以下，但在年初疫情过峰后，市场平均预期水平提高到5.5%左右甚至以上，明显高于政府工作报告中的目标水平。因此，相对于市场预测均值，今年增速目标相对保守。对于其中原因，我们认为是给高质量发展预留出部分空间。这一点确实在报告中也有所体现，报告指出要“实现质的有效提升和量的合理增长”，“量”和“质”目标，“质”居前，表明高质量发展是主题，是政府工作的优先目标，减“量”是为了更多地提“质”。 （三）预计为应对超预期因素预留了部分空间 除了给高质量发展留出空间外，不排除给应对超预期因素留出空间的可能。因为“世界经济和贸易增长动能减弱”，“外部打压遏制不断上升”，加上当前及可预见的未来地缘政治关系趋于紧张，对于已深度融入全球产业链供应链的我国经济来说，这种扰动是不可避免的，只有大和小的区别。从今年看，全球发展环境对出口的影响是显而易见的。在国内，我国要有效防范化解金融领域、房地产市场和地方政府债务等重大经济金融风险，需在稳增长和防风险中取得平衡，也有预留出政策空间的必要性。 2017-01 2017-07 2018-01 2018-07 2019-01 2019-07 2020-01 2020-07 2021-01 2021-07 2022-01 2022-07 2023-01 人均GDP和年均最低增速要求（%，美元） 人均GDP（右轴）年均GDP增速最低要求 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 5.3 5.1 4.5 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 25,960 49,959 12,556 20,820 财政赤字率目标（%） 4.0 3.6 3.5 3.2 3.0 3.0 2.8 2.8 2.6 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 图3：实现不同目标的人均GDP年均最低增速图4：财政赤字率小幅上调 资料来源：世界银行，财信研究院资料来源：WIND，财信研究院 三、宏观政策：适度加力，有效支持高质量发展 对于宏观政策基调，报告明确提出“保持政策连续性针对性，加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力”，基本延续了中央经济工作会议的表述，但删除了经济工作会议中“加大宏观政策调控力度”的提法，同时增加“保持政策连续性针对性”内容。这表明2023年宏观政策有望保持连续性并适度加力，推动经济运行整体好转，但将更加注重精准有效性，加强各类政策的协调配合以支持高质量发展。 （一）财政政策：加力提效，增强精准性 一