发展中国家外部项目贷款监测和报告框架

TNM/2024/03 技术 NOTES&MANUALS 监测和报告框架 发展中国家的外部项目贷款 埃姆雷·巴里贝克、盖伊·安德森和基兰·麦克唐纳 技术说明和手册 中国外部项目贷款的监测和报告框架发展中国家 EmreBalibek，GuyAnderson和KieranMcDonald授权由AbdelhakSenhadji分发 低收入国家和发展中国家不断上升的债务风险凸显了债务跨国关系的重要性。政策制定者、贷款人、信用评级机构和纳税人都受益于了解一个国家公共债务负债的确切规模、未来的偿债成本和相关风险；他们期望政府的官方债务和财务报告准确及时。对于政府而言，可靠的债务报告的前提是要有健全的法律，行政和运营框架，以进行数据汇编，对账和记录。 Theobjectiveofthisnoteistoprovideguideforthemonitoringofandreportingforexternalproject-basedloans,whichpresentsparticularchallengestocentralgovernmentauthoritiesinchargeofdebtreporting.Indoingso,itaddressesthefollowing: 发展中国家政府在汇编外债数据方面面临的典型挑战是什么？ 充分的债务报告需要哪些数据？ 如何改进业务、机构和法律框架，以促进更好的债务数据汇编、核算和报告？ 债务数据收集框架如何从其他公共财务管理过程中受益并有助于改进？ 本说明由埃姆雷·巴里贝克、盖伊·安德森和基兰·麦克唐纳编写。它受益于SageDeClerk、JasonHarris、OlgaKroytor、HoangPham、 MiaPineda、MaximilienQueyranne、NompumeleleloRadebe和AlessandroScipioni的贡献和评论。 ©2024国际货币基金组织封面设计：IMF 创意解决方案 在出版物中编目数据IMF库 名称：Balibek，Emre，作者。|安德森，盖伊，作者。|麦当劳，基兰，作者。|国际货币基金组织，出版商 。 标题:监测和报告发展中国家外部项目贷款的框架/埃姆雷·巴里贝克、盖伊·安德森和基兰·麦克唐纳。其他标题：技术说明和手册。 描述：华盛顿特区：国际货币基金组织，2024年。|2024年2月。|TNM/2024/03。|包括书目参考。标识符:ISBN: 9798400262227(纸质) 9798400262319(ePub) 9798400262296(网页PDF) 主题：LCSH：经济发展项目-金融。|发展经济学-发展中国家。分类:LCCHD75.8.B32024 免责声明: 本技术指导说明不应被报告为代表货币基金组织的观点。本文表达的观点是作者的观点，不一定代表货币基金组织、其执行董事会或货币基金组织管理层的观点。 推荐引用： Balibek,Emre,GuyAnderson,andKieranMcDonald.2024.“AFrameworkforMonitoringandReportingforExternalProjectLoansinDevelopingCountries.”IMFTechnicalNotesandManuals2024/03. 国际货币基金组织，华盛顿特区。 请将订单发送至： 国际货币基金组织，出版服务邮政信箱92780，华盛顿特区 20090，美国 电话：(202)623-7430|传真：(202)623-7201 Contents I. II.III.IV. V. VI. VII. 附件2.项目实施单位编制季度报告34 缩写 DMS债务管理系统DMO债务管理办公室DMU债务管理单元 FCS脆弱和受冲突影响的国家 IFMIS综合财务管理信息系统低收入和发展中国家 PFM公共财政管理 PIMIS公共投资管理信息系统PIU项目实施单位 I.Introduction 债务透明度对所有利益相关者都有利。国家和国际决策者、贷款人、信用评级机构和纳税人都受益于了解一个国家公共债务的确切规模。主权借款人可以根据现有债务的成本和风险对未来融资做出明智的政策决定，并确保及时偿还债务。贷款人可以准确评估借款人的信誉，包括债务可持续性的前景。公众、立法机构和公民社会可以要求政府对其借款决定负责，这有助于改善围绕公共债务管理的治理安排。 近年来，提高债务透明度一直是全球政策议程的重中之重。1全球不断上升的债务风险、不断变化的债权人结构以及一些低收入国家和发展中国家（LIDC）发现的隐性债务案例都强调了债务透明度在解决债务脆弱性方面的重要性。国际社会越来越认识到，债务透明度的做法存在局限性和不足，特别是在脆弱和受冲突影响的国家（FCS），那里的治理挑战更加突出。根据“应对债务脆弱性的多管齐下的联合方法”(IMF和世界银行2020a)，IMF和世界银行通过与借款国和债权人合作，提供更好的公共部门债务数据，重点加强债务透明度。改进向国际数据库的报告和数据传播，并向借款人和债权人提供分析指导。国际货币基金组织和世界银行的努力得到了经济合作与发展组织（OECD2021）和国际金融研究所（国际金融研究所2019）的补充，重点是向债权人寻求更好的公共部门债务数据。 最近的研究承认，债务数据的公开披露仍然有限，特别是在LIDC中。根据Rivetti（2021）的数据，在过去两年中，有40％的LIDC没有发布或没有更新其债务数据。国际货币基金组织的财政透明度评估和其他能力发展任务表明，LIDC通常只报告中央政府或部分政府的金融负债。Hor，Mihalyi和Nicol（2022）发现，对债务统计数据的事后修订是频繁的，是系统性的向上偏向，并且可能非常大。各国为国际债务统计目的向世界银行报告的公共和公共担保外债数据在2018年至2022年期间回顾性地增加了6310亿美元，相当于2021年未偿债务总额的17%左右(世界银行2022b)。向上修订主要涉及欠商业和双边债权人的债务；对欠债券持有人或国际机构的债务进行追溯修订通常不太常见。公共债务记录和报告能力薄弱的国家在修订程度最高的国家中占主导地位。 能力发展任务的经验表明，中央政府的债务管理部门（DMU）可能对原始数据的访问非常有限，这是准确和及时报告债务的先决条件。制作债务报告是一系列流程中的最后一步。尽管某些政府可能会有动机隐瞒其真实的债务状况，但政府内部数据收集中的运营挑战是债务记录和报告不完整的主要因素。在外部审计报告中，通常会提到实际债务与财政部持有的债务记录之间的重大差异。2becauseofchallengesindatacompiling.Thisisparticular-larlythecaseforexternalloanscontractedforinvestmentprojectsofgovernmentagencies.TheDMU, 1关于正在进行的全球债务透明度倡议的讨论，见国际货币基金组织(2023年)。 2在本说明中，财政部是指履行中央财政职能的部，包括财政政策、预算、债务和现金管理、会计和报告、内部控制等。 通常，中央银行作为其代理人，通常是债务证券的主要发行人，因此，他们直接保留其发行的债券和票据的债务记录。或者，外部贷款有时直接支付给项目执行单位(PIU)或项目承包商的账户。这种实际差异容易造成债务数据收集方面的缺陷，并使有效的债务管理工作复杂化。 债务数据收集的缺陷会影响债务报告的质量，并对公共财政管理（PFM）和财政政策产生更广泛的影响。少报导致低估了偿还债务所需的资源和确保债务可持续性所需的财政政策调整。立即引起实际关注的是，LIDC和FCS中的DMU通常依靠债权人信息来偿还债务，而没有内部对账来确认要支付的确切金额。债务管理过程中的数据问题在会计，预算报告和公共投资管理过程中被放大。 本说明的目标是双重的：首先，根据及时和准确的债务报告的数据要求，它讨论了健全的法律，行政和业务框架的要素，该框架应在中央政府一级进行债务数据汇编，核对，会计，监控和报告。该说明侧重于基于项目的外部债务的安排，考虑到这些债务中的独特挑战，如债务数据的系统追溯修订所示。讨论通过侧重于制作债务报告之前的阶段，补充了关于债务透明度的现有文献和指南。第二，它从与债务有关的数据流的角度确定了债务管理与其他PFM流程之间的联系，并显示了看似独立的流程如何相互支持以加强整体财务管理。尽管重点是中央政府的债务义务，但这些想法可以扩展到涵盖政府担保贷款和一般公共部门债务。 II.报告外部项目贷款的挑战 总的来说，解决债务数据汇编、记录和报告中的体制挑战和能力限制对于编写更好的债务报告至关重要。货币基金组织能力发展和监督任务的结果，世界银行在LIDC和FCS的债务管理绩效评估，以及一系列关于LIDC债务报告的出版物，3强调债务和财务报告缺陷的以下驱动因素： 法律框架薄弱:各国可能缺乏支持健全的债务治理安排的法律框架，规定代表国家借款和发行担保的权力、监测所有公共债务的权力，以及定期审计和向立法机构报告的必要性。 零散的责任和不协调的制度安排：负责维护债务数据的多个机构，使用不同的信息系统，以及债务数据共享的安排不充分或不协调，难以创建中央政府债务总额的全面记录。 薄弱的程序和内部控制：很少有LIDC/FCS有程序和内部控制，以确保准确，及时和安全的处理，以最小的错误，在债务交易。缺乏适当的程序来协调债务偿还，导致数据质量低下和数据管理流程薄弱。例子包括错误的还本付息（例如，一些债务人依靠债权人发票进行外部付款，而没有首先根据债务记录系统中的信息对要求的金额进行核对）。 数据安全性差：许多国家没有足够的数据安全性，没有记录和强制的程序来控制对数据记录系统的访问。 产生可靠数据的动机较弱：由于缺乏高级管理层对数据的需求，公众监督有限，与其他PFM系统的整合不足以及缺乏市场后果，因此无法准确或一致地记录或更新债务数据。 在政府综合财务管理信息系统（IFMIS）之外执行（或追溯进入）的债务交易：因此，财务报告可能缺少信息或必须手动更正。 缺乏审计：很少有国家每年对债务进行全面的外部财务或合规审计；几乎没有任何国家进行过债务管理绩效审计。在进行审计的地方，处理审计结果的意愿往往被证明是有限的。参加债务管理绩效评估的国家中，不到三分之一达到债务管理审计的最低要求（世界银行2020）。 工作人员和管理能力有限:LIDC/FCS往往缺乏足够的人力资源来履行监测和风险评估职能，或允许充分的职责分离。各单位往往资源不足、人手不足，发展专业技能的机会不足。 在基于项目的外部债务的情况下，这些挑战更加突出。在LIDC/FCS中，进入金融市场的机会有限，公共债务的很大一部分由外部贷款组成(图1)。在外债中，主要包括项目贷款的官方双边，多边和其他私人贷款给中央DMU带来了特殊挑战。尽管DMU可以控制在其监督下发行或支付的债务-例如主权国际债券或支付的预算支持贷款。 3例如，见货币基金组织和世界银行(2018年，2020b)和里维蒂(2022年)。 图1.低收入国家的公共债务构成 1.2022年外债与内债2.2021年外债 （长期PPG外债，不包括IMF贷款和特别提款权分配） O商业多边贷款 O商业双边贷款 国内 外部 其他私人（商业贷款） 债券 资料来源：世界银行，国际债务统计；和国际货币基金组织工作人员的计算。注：PPG= 公共和公共担保；特别提款权=特别提款权。 直接向中央政府账户-监控项目贷款需要更全面的债务报告安排，这些安排通常没有遵循。这些挑战的存在减少了贷款人使用国家系统进行报告的动机，并最终可能影响他们贷款的意愿。 以下是与项目贷款相关的一些额外挑战。这些问题可能适用于所有项目贷款来源，但与官方双边融资特别相关。它们影响财政部监测政府债务的能力以及预算数