公正过渡：中央银行和金融监管机构面临的问题（英）

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10685 只是过渡 中央银行和金融监管机构的问题 PietroCaliceDimitri G.Demekas 金融、竞争力和创新全球实践2024年1月 政策研究工作文件10685 Abstract 最近呼吁中央银行和金融监管机构使用其掌握的工具来帮助减轻气候政策对经济和社会的负面影响，这是基于能源转型和“公正”能源转型之间的几个错误类比。同样错误的类比解释了为什么自愿将过渡考虑纳入私人财务决策和复制气候融资方法的自愿努力迄今未能获得牵引力。以上这些都没有使公正过渡成为政治愿望。但是，只有政府才有合法性和权力来确定要减轻能源转型负面影响的地区或部门，并确定程度。 以及这种缓解措施的工具，并随着时间的推移根据不断变化的社会偏好进行调整。这是一项基本的政治任务，不能委托给技术官僚机构。然而，在政府确定的参数范围内，中央银行和金融监管机构可以通过确保关于能源转型的社会影响的准确数据，执行披露要求，使金融公司对与转型相关的风险敏感，并提高人们的认识来发挥支持作用。金融公司。但是 ，他们必须谨慎行事，不要超越自己的日期，并注意其工具包的局限性以及其行为的风险和潜在的意外后果。 本文是金融、竞争力和创新全球实践的产物。这是世界银行为开放其研究并为世界各地的发展政策讨论做出贡献的更大努力的一部分。政策研究工作文件也在http://www上发布。世界银行。org/prwp.作者可以通过pcalice@worldba联系。 政策研究工作文件系列传播了正在进行的工作结果，以鼓励就发展问题交换意见。该系列的目标是快速得出发现，即使演示文稿还不够完善。论文带有作者的姓名，应相应地引用。本文表达的发现、解释和结论完全是作者的观点。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属组织的观点，也不代表世界银行执行董事或它们所代表的政府的观点。 由研究支持团队制作 公正过渡：中央银行和金融监管机构的问题 PietroCalice*和DimitriG.Demekas** JEL分类号:G28,G29,Q48,Q54 关键词：公正过渡；金融稳定，金融监管，气候变化。作者的电子邮件地址： pcalice@worldbank.org；ddemekas@lse.ac.uk。 *高级金融经济学家，金融竞争力和创新，欧洲和中亚，世界银行。 哥伦比亚大学国际与公共事务学院兼职教授；伦敦经济学院公共政策学院客座高级研究员；英格兰银行特别顾问。 作者要感谢PierreAdiet，IsabelleBi，MiiKhahDoa，PhillipM.Haam，RthHill和FioaStewart对本文早期版本的评论。本文所表达的观点是作者的观点，不一定代表世界银行及其附属组织的观点，也不一定代表世界银行执行董事或他们所代表的政府的观点，也不一定代表英格兰银行的观点。 Contents I.Introduction3 II.只是过渡:关键概念4 III.只是过渡倡议7 Public政策7 Private公正转型融资中的举措11 IV.是一种“社会分类法”有必要吗?15 V.金融监管在只是过渡?19 只是过渡和现行监管框架20 超越风险：监管机构是否应该促进公正过渡?23 风险和意想不到的后果24 VI.前进的道路：现实的财务议程法规26 三假类比26 A适度的建议28 附录一.国家公正过渡政策倡议32 附录二地方和部门公正过渡政策倡议33 附录三与可持续性相关的资本市场仪器34 附录四.以过渡为重点的私人投资基金36 I.Introduction 随着向低碳经济过渡对某些部门和地方经济的不利影响开始显现，各国政府面临着确保这一进程“公正”或公平的压力。尽管它将带来环境效益和新的经济机会，但向低碳经济的过渡也将导致局部工作和收入损失以及更广泛的经济和社会破坏。使这成为“公正”的过渡意味着补偿这些损失，并确保尽可能广泛地分享能源过渡的好处。 不同国家的政府正在实施各种公共政策举措来应对这一挑战。这些举措侧重于个别部门（如煤炭开采或基于化石燃料的能源发电），包括财政措施，如转移、补贴、公共投资，以及为受影响行业的工人提供公共资助的再培训或提前退休。其中许多举措还包括鼓励私人融资，以扩大经济影响。 与此同时，在私营部门，自愿倡议试图通过复制气候融资中使用的方法和工具，将过渡考虑引入金融交易这些倡议主要由贸易协会、国际组织或非政府组织(NGO)领导，但迄今为止取得的成功有限。 最近，有人呼吁中央银行和金融监管机构利用他们掌握的政策和监管工具，在公正过渡中发挥更积极的作用.1这些呼吁似乎基于三个论点:监管干预对于确保目前由众多不透明和往往相互矛盾的环境主导的领域的纪律是必要的,社会和治理（ESG）评级；忽略与气候相关的金融交易或投资的负面就业和社会影响可能会给金融体系带来“社会风险”，而减轻这些风险属于监管机构的任务范围；而且-与先前的论点有些矛盾-中央银行和金融监管机构，无论其任务如何，都有责任促进重要的社会雄心，例如向低碳经济的过渡以及联合国（UN）可持续发展目标之间的联系。这些争论引发了关于金融监管在公正转型中的潜在作用的争论。 本文通过严格审查新兴的政策文献，评估提出的建议的相关风险和意外后果，并在此基础上概述了中央银行和金融监管机构的现实议程，从而为这场辩论做出了贡献。.The 1参见，例如，罗宾斯，N。(2020)，“为公正的过渡融资”，见：费舍尔，P.(ed.)，“使金融体系可持续”，剑桥大学出版社；国际劳工组织(2022)，“公正过渡的金融和过渡金融的作用”，G20可持续金融工作组输入文件，2022年5月，日内瓦：国际劳工组织；Moi，P.和N.Robis（2022），“支持公正的过渡：中央银行和金融监管机构的路线图”，政策简报文件10，可持续金融中心和格兰瑟姆气候变化与环境研究所，LSE，2022年12月。 本文认为，为将公正过渡考虑纳入中央银行和金融监管机构的任务而提出的许多论点都是基于能源过渡目标与公正能源过渡目标之间的一些误解和错误类比。这也是通过复制气候融资中使用的工具和方法，将过渡考虑因素纳入私人金融业务决策的尝试非常有限的成功背后的原因之一。消除这种混乱是必要的，以便将关于金融政策和监管在合理的经济基础上的公正过渡中的潜在作用的辩论。 本文的结论是，尽管正义转型不是中央银行和金融监管机构的责任，但它们仍然可以发挥辅助作用确保气候转型进程符合“公平”或正义的社会规范是一项根本的政治任务，必须通过政治进程进行调解。然而，在政府制定的公正过渡战略的范围内，并考虑到其行为的风险和潜在的意外后果，中央银行和金融监管机构可以通过确保能源转型的社会影响的准确数据来发挥支持作用。加强披露要求，提高金融公司对转型相关风险的认识，并提高金融公司的认识。 本文的其余部分组织如下。第二节讨论了公正过渡的关键概念，包括公正过渡思想的历史以及将其转化为公共政策目标的相关概念和分析困难。第三节概述了公正过渡政策举措，包括挑战和经验教训，并审查了私营部门公正过渡融资举措。第四节讨论了“社会分类法”的主题，认为尽管社会分类法是作为指示优先事项和调整公正过渡激励措施的首选工具而提出的，但对于公正过渡政策框架而言，社会分类法并不是必需的。第五节严格审查了为支持公正的能源过渡而采取的监管行动提出的论点，以及相关的风险和意外后果。最后，第六节讨论了迄今为止阻碍金融监管潜在作用辩论的三个错误类比 ，最后勾勒出中央银行和金融监管机构在公正过渡中的现实议程。 II.只是过渡：关键概念 “公正过渡”的概念是指减轻任何向新的技术或经济范式过渡的分配影响。。它不仅适用于向低碳经济迈进的过程：例如，对数字化和人工智能的影响的担忧也引起了人们的呼吁，以确保公正的过渡 o2 2例如，参见“公正的AI过渡：机会和威胁在哪里？”Euractiv会议，2021年3月2日；Buhovskaya，A.（2017年），“迈向包容性数字化的公正过渡”，发展研究所 公正的能源转型将要求在从碳密集型部门和活动过渡的同时，采取措施尽量减少对受负面影响的工人和社区的影响尽管具有更广泛的环境效益，但向低碳经济的过渡将不可避免地导致资产滞留，失业以及跨地区和经济部门的收入和财富的大规模转移。例如，当煤矿关闭时，碳排放量减少，但煤矿员工及其家人失去工资和福利，当地经济支出减少，地方政府失去税收。这些影响可能是非常持久的：在英国（UK）煤炭开采业突然衰落四十年之后，曾经是经济强国的地区仍然承受着快速结构变化带来的动荡的伤疤。失业，健康状况不佳和社会劣势在曾经支持超过一百万采矿业的地区仍然存在。3在这种情况下，公正的能源过渡将涉及帮助工人和社区开发新的就业和增长来源，并防止或减轻因煤矿关闭而造成的错位。 原则上，公正的能源转型还需要解决向低碳经济转型带来的不利后果，这些后果超出了直接受影响的当地经济，尽管这一层面通常被忽视例如，可再生能源项目的土地转换会加剧对土地的竞争，破坏自然美景的地区，或破坏生物多样性。取消能源补贴将产生重大的经济和分配影响。由于碳税以及电动汽车和节能建筑升级等过渡商品和服务的成本而导致的能源价格上涨，对于低收入家庭或中小型企业（SME）来说可能是负担不起的。对与过渡有关的矿物和原材料的需求急剧增加可能会对环境，社会和人权产生深远的影响。气候转型的这些更广泛的不利后果属于公正的能源转型范围，但在实践中很少得到承认。 公正过渡的概念4最初是由国际劳工组织（ILO）阐明的，此后获得了政治势头. 国际劳工组织在其2015年《公正过渡准则》5中，将公正过渡定义为“以对所有相关人员尽可能公平和包容的方式绿化经济，创造体面的工作机会，不让任何人掉队，最大限度地利用气候行动的社会和经济机会，同时尽量减少和谨慎地 研究;和“走向数字化？-包容！”工会咨询委员会（TUAC）向2019年4月3日的经合组织部长级磋商会议发出了明确的信息。 3Beatty，C.，S.Fothergill和T.Gore（2019），《2019年煤田状况：英格兰，苏格兰和威尔士前煤田的经济和社会状况》，谢菲尔德哈勒姆大学区域经济和社会研究中心。 4在本文的其余部分中，“公正过渡”一词将指公正的能源过渡。 5国际劳工组织（2015年），《向人人享有环境可持续经济和社会的公正过渡准则》，日内瓦：国际劳工组织。 管理任何挑战，包括通过所有受影响群体之间的有效社会对话，并尊重基本的劳动原则和做法。 2015年的《巴黎协定》中纳入了公正过渡的概念，该协定要求“考虑到劳动力公正过渡的必要性，并根据国家定义的优先事项创造体面工作和高质量的就业机会”。 通过《团结和公正过渡西里西亚宣言》，在《气候变化公约》第二十四届缔约方会议（COP24）上得到了加强；在2019年的COP25上，通过了“就业气候行动”倡议；在2021年的COP26上，通过了《关于支持国际公正过渡的条件的宣言》，由17个国家和欧盟的政府签署；并在2022年COP27上通过沙姆沙伊赫实施计划。 公正过渡的概念基于公平或正义的社会规范。这些规范包括程序正义(确保能源过渡政策的透明和包容性决策过程)；分配正义(公平分担过渡的成本和机会)；和恢复性正义(确保过去、当前和未来的负面影响的过渡得到了适当的纠正）。7不用说，这些规范是上下文相关的，并且随着时间的推移而变化。 将这些社会规范转化为实际政策面临着艰巨的概念和操作挑战. 一个根本的挑战是就政策目标达成一致:我们到底想要多少公正的过渡？由于公正的过渡反映了社会规范，定义和就目标达成一致涉及对不同群体利益平衡的判断，对因能源转型政策而造成的私人损害的适当补救程度，以及这种补救的适当时间范围。没有客观的、以科学为基础的标准来做出这些判断。 一个相关的挑战是衡量各种经济活动对公正过渡目标的贡献。国际劳工组织最初的定义以及描述公正过渡的所有其他尝试都以非常宽泛和模糊的术语（“不让任何人掉队”，“最大限度地减少气