教培行业研究系列（四）：《校外培训管理条例（征求意见稿）》政策深度点评：固根本、稳预期、利长远，校外培训管理法治化更进一步

校外培训管理法治化更进一步。2024年2月8日，教育部公开《校外培训管理条例》征求意见稿（简称《意见稿》），征求意见截止日期为2024年3月8日。本次《意见稿》系统总结了现有政策与基层实践，并转化为国内第一个拟专门针对校外培训整体管理的行政法规，是校外培训管理走向法治化的又一重要里程碑。我们认为《意见稿》核心在于规范与保障校外培训行业的长期治理与发展，这对行业的长远健康发展、稳定投资者长期预期有重要作用。 我们总结《意见稿》的核心要点如下：1）再次明确校外培训是学校教育的有益补充的基本定位。2022年底以来，数份政策文件均强调了国家并非要全面取缔校外培训，而是强调要规范行业发展、促进行业高质量发展，打击违法、保护合规。2）明确校外培训管理条例的适用范围：以中小学生及3-6岁学龄前儿童为对象的校外培训纳入管理范围，而高中阶段则不在管理范围内。3）明确学科类、非学科类分类管理的方式：两类在许可审批、教师聘用、教材管理、培训时间、培训价格等方面均是不同要求。其中仅义务教育阶段学科类培训为非营利，其他培训允许营利。4）支持非学科类校外培训高质量发展：支持引入质量高、信用好的非学科类校外培训机构参与学校课后服务，满足学生多样化需求。 细则来看，对照此前政策，我们总结《意见稿》内容主要有以下变动：1）牌照审批：未提及义务教育阶段学科类等培训机构不再审批，总体由国家统筹规划、宏观管理和调控规模结构；2）教师聘用：幼儿园、中小学在职教师、教研人员不得从事校外培训活动，新增“教研人员”一类；3）培训时间：“安排在中小学教学时间之外”的基本原则不变，明确仅“义务教育阶段学科培训”不得占用节假日、休息日及寒暑假，其他培训无限制，同时新增“省级部门可对培训时长、时段作出具体规定”，不对培训结束时间作硬性要求；4）关于融资：《意见稿》再度提及机构融资应当主要用于培训业务活动等，结合2022年12月国家《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》中的表述，“要明确非学科类培训机构境内外上市标准和程序，严格把关，做好监管和引导，防止野蛮生长”，表明非学科培训的融资、上市通道或仍存在。 投资建议：近期校外培训行业新政频出，监管红线不断清晰，国家支持合法合规校外培训发展的态度不断明确，此次《意见稿》发布进一步提振市场信心，并对稳定长期预期起到重要作用，有望推动板块估值回升。标的方面，重点推荐新东方-S，积极关注好未来、学大教育、高途集团、思考乐教育、卓越教育集团。 风险提示：政策趋严；新业务拓展不及预期；行业竞争加剧；产品质量下滑。 重点公司盈利预测、估值与评级 1校外培训管理法治化更进一步，有助于行业长远健康发展、稳定长期预期 2024年2月8日，教育部公开《校外培训管理条例（征求意见稿）》，向社会征求意见，是校外培训领域在国家层面的首次立法。2021年7月中办、国办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称《“双减”意见》），同时也启动了《校外培训管理条例（征求意见稿）》（简称《意见稿》）的起草工作，“双减”接近三周年之际，管理条例成文发布，向社会征求意见。《意见稿》系统总结了现有政策与基层实践并转化为法规制度，是我国第一个拟专门针对校外培训整体管理的行政法规，是校外培训领域在国家层面第一次专门的立法尝试。（注：2023年9月公开的《校外培训行政处罚办法》是规范校外培训行政处罚行为的部门规章，法律位阶低于行政法规）政策法治化通常起到固根本、稳预期、利长远的作用，我们认为《意见稿》核心在于规范与保障校外培训行业的长期治理，对行业的长远发展、稳定长期预期有重要作用。 表1：2000年以来国家关于学生减负，以及校外培训领域的政策一览 总体上，我们总结此次《意见稿》核心要点在于：1）明确校外培训是学校教育有益补充的基本定位。2022年底以来，《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训意见》（2022.12）、《校外培训行政处罚暂行办法》（2023.10）及《意见稿》（2024.2）等数份政策文件均强调了国家并非要全面取缔校外培训，而是强调要规范行业发展、促进行业高质量发展，打击违法、保护合规，使其成为学校教育的有益补充。本次教育部同步公开的《起草说明》中提出，《意见稿》旨在规范校外培训活动、提高校外培训质量、满足多样化的文化教育需求，并且强调在推进依法管理的同时，正视家长的合理培训需求，再度表明国家对合法合理校外培训的认可态度。2）明确校外培训管理条例的适用范围。根据《意见稿》对校外培训的界定，以中小学生及3-6岁学龄前儿童为对象的校外培训纳入管理范围，而高中阶段则不在管理范围内。3）明确校外培训按照学科类和非学科类实行分类管理。两类在许可审批、教师聘用、教材管理、培训时间、培训价格等方面均是不同要求。其中，《意见稿》明确仅义务教育阶段学科类培训应登记为非营利性法人，非学科类等其他培训则允许营利。4）支持非学科类校外培训的高质量发展。《意见稿》明确支持引入质量高、信用好的非学科类校外培训机构参与学校课后服务，满足学生多样化需求。 表2：《校外培训管理条例（征求意见稿）》原文 2细则对照：本次《意见稿》内容与此前政策对比，存在哪些边际变化？ 细则来看，我们将《意见稿》与近五年来国家针对校外培训的重要政策进行了对比，尤其对校外培训管理范围界定、牌照审批、教师聘用、教材管理、培训时间、竞赛组织、价格管控、预收费管理、融资要求等关键环节的政策表述进行了逐一比对，我们发现主要有以下变化： 校外培训管理范围：以中小学生和3-6岁儿童为对象的校外培训，不包含高中。《意见稿》第二条明确，条例所称的校外培训是学校教育体系外，面向社会开展的，以中小学生和3-6岁学龄前儿童为对象，以提高学业水平或者培养兴趣特长等为主要目的，有组织或系统性的教育培训活动。这里一方面界定了校外培训管理范围为中小学生和3-6岁学龄前儿童，删除了《“双减”意见》中“对面向普通高中学生的学科类培训机构的管理，参照执行”的模糊表述，表明高中阶段校外培训并未纳入条例管辖范围。另一方面，“有组织或系统性”排除了一些亲属、朋友之间无偿的非经营性、碎片化的简单辅导，避免“一刀切”。 表3：国家关于校外培训管理范围的表述 管理方式：明确学科类、非学科类分类管理。《意见稿》第四条明确，校外培训按照学科类和非学科类实行分类管理，具体分类办法由国务院教育行政部门会同科技、文化和旅游、体育等部门规定。这是对学科类、非学科类培训管理方式的明确定调，表明学科类、非学科类培训在牌照审批、教师资格资质、教材管理、培训时间等方面的监管并不相同。关于学科类、非学科类的界定，2021年7月教育部办公厅《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》中规定，根据国家义务教育阶段课程设置的规定，在开展校外培训时，涉及道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语、物化生等学科国家课程标准规定的学习内容进行的校外培训，均列入学科类进行管理。 表4：2021年7月29日教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知 表5：2021年11月8日教育部《义务教育阶段校外培训项目分类鉴别指南》学科类培训判定依据 表6：2021年12月8日《广东省中小学校外培训项目学科和非学科类别鉴定工作指引（试行）》综合鉴定法鉴定标准 牌照要求：1）明确应登记为非营利性法人的，仅为面向义务教育阶段的学科类培训机构。《意见稿》第六条明确，面向义务教育阶段的学科类校外培训机构，应当登记为非营利性法人。这里清晰指明了仅“义务教育阶段的学科类校外培训机构”应为非营利性质，其他培训，包括非义务教育阶段的学科类培训、各阶段的非学科类培训，允许为营利性。 表7：国家关于校外培训机构登记为非营利性的规定 2）此次《意见稿》未提及义务教育阶段学科类培训机构不再审批。《“双减”意见》第十三条提到，“各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构”，同时文末提到，“不再审批新的面向学龄前儿童的校外培训机构和面向普通高中学生的学科类校外培训机构”。《意见稿》中删除了这些表述，而是由国务院教育行政部门负责全国校外培训工作的统筹规划、综合协调、宏观管理和调控规模结构。对于校外培训办学许可的审批管理，《意见稿》再次明确，校外培训办学许可由县级以上人民政府教育行政部门审批，利用互联网技术在线开展的，由省级人民政府教育行政部门审批。非学科培训要先报行业主管部门审核同意，再向教育行政部门申请许可。 表8：国家对于学科类校外培训机构的审批规定 教师聘用：1）再度明确学科类、非学科类校外培训的教学和教研人员所需资格、资质。2018年8月国务院办公厅《关于规范校外培训机构发展的意见》中首次提出，校外培训机构中，从事语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训的教师应具有相应的教师资格。2022年12月，教育部等十三部门《关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》中指出，对于非学科培训，在师资条件方面，所聘人员必须具备相应类别的专业能力（具体由省级以上主管部门明确）或教师资格证。此次《意见稿》再度明确，学科类教学和教研人员应当取得教师资格，非学科教师和教研人员要求具备专业资质，延续了此前的政策。 表9：国家对于校外培训教师的资格资质规定 2）不得从事校外培训活动的群体中，新增教研人员一类。2018年12月教育部等九部门印发的《中小学生减负措施》“减负三十条”规定，严禁聘用在职中小学教师到培训机构任教，一旦发现，坚决吊销办学许可证，并对教师本人予以严肃处理，情节特别严重的，取消教师资格。2021年7月《“双减”意见》第十一条提出，依法依规严肃查处教师校外有偿补课行为，直至撤销教师资格。《意见稿》第八条明确，幼儿园、中小学在职教师、教研人员不得从事校外培训活动，除了此前已三令五申的在职教师，新增了参加考试命题的教研人员一类。 表10：国家对于不得从事校外培训活动人员的规定 培训材料：延续现有政策，所用材料应报审批机关备案，非学科培训应同时报送行业主管部门备案。2018年国家数份文件规定，校外培训机构开展学科类培训的内容，要向所在地县级教育部门备案并向社会公布。2021年7月《“双减”意见》正式提出了建立培训内容备案与监督制度、制定出台校外培训机构培训材料管理办法，包括学科类与非学科类，随后2021年9月，《中小学生校外培训材料管理办法（试行）》正式出台，明确对于校外培训材料的编写、审核、选用、备案等进行全流程管理，并提出了具体的管理要求。《意见稿》延续了现有政策的规定，明确校外培训使用的材料应报审批机关备案，非学科类培训应同时报送行业主管部门备案。 表11：国家对于校外培训使用材料的规定 培训时间：“安排在中小学教学时间之外”的原则不变，明确仅“义务教育阶段学科培训”不得占用节假日、休息日及寒暑假，新增“培训时段可由省级部门作出具体规定”。1）关于是否能够占用节假日，对于学科类培训，2021年7月《“双减”意见》第十四条提出，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。《意见稿》第十条明确，不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织义务教育阶段学科类培训，这里将范围明确为“义务教育阶段”学科类培训。对于非义务教育阶段学科类培训、各阶段非学科类培训，则无避开节假日、休息日及寒暑假的限制。2）关于培训结束时间，2018年8月《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》中规定，校外培训机构培训时间不得和当地中小学校教学时间相冲突，培训结束时间不得晚于20∶30，2021年7月《“双减”意见》第十五条规定，线上培训结束时间不晚于21点。《意见稿》并未对培训结束时间作出硬性规定，第十条表述为“校外培训应当安排在培训所在地中小学教学时间之外的时间，……，省级人民政府教育行政部门可以会同行业主管部门对培训时长、时段等作出具体规定”。据财新网报道，这主要是考虑到中国幅员辽阔，各地中小学的教学和休息时间有差异，省级部门可对此作出具体规定，更加人性化。