尼泊尔国家项目评估 ： 世界银行集团对尼泊尔的支持 ， 2014 - 23 财政年度

授权公开披露 授权公开披露 方法文件 尼泊尔国家方案评估 世界银行集团对尼泊尔的支持，2014-23财政年度 2023年11月30日 1.评价目的与受众 1.1国家方案评估（CPE）将评估世界银行集团在2014年至2023年期间支持尼泊尔实现其发展目标的绩效。评估将侧重于世行集团在尼泊尔应对长期发展挑战的同时对尼泊尔的支持，同时进行与向联邦制转变以及应对多种冲击和灾难有关的政治和体制改革。评估涵盖第14财政年度至第23财政年度。这一时期跨越了最近两个国家战略——14-18财年国家伙伴关系战略(CPS)和19-23财年国家伙伴关系框架(CPF)。CPE将评估世行集团支持计划的适应性相关性和连贯性，方法是研究世行集团如何根据不断变化的条件和优先事项调整其支持。这将包括审查世行集团对2015年地震和COVID-19大流行的反应。该评估将更深入地评估世行集团在三个重要主题领域的工作-应对自然灾害的能力，联邦制以及就业和私营部门发展。 1.2评估旨在找出经验教训，为世行集团未来参与支持尼泊尔发展优先事项提供信息，包括下一个将于2024年完成的中央公积金计划。评价的结论和经验教训也可能与刚刚摆脱冲突或面临其他类似发展制约的其他国家相关。评估的对象包括银行集团执行董事会，银行集团员工和与尼泊尔合作的管理层以及尼泊尔政府。评价还可能使更广泛的利益攸关方感兴趣，包括国际发展伙伴、地方和国际民间社会、私营部门、研究组织和公民。 2.背景和国家背景 2.1尼泊尔的发展与其地理位置息息相关。尼泊尔是一个中等偏下收入国家，人口3000万，位于中国和印度之间 （地图2.1）。尼泊尔2021年的人均国民总收入为1,220美元，落后于除阿富汗以外的南亚所有其他国家。过去十年的GDP增长是由劳动力移民的汇款推动的，平均约为 4％，这对该地区和结构比较者都很低。尽管丰富了某些自然禀赋，但尼泊尔的地形限制了连通性，限制了 提供服务，并使该国极易受到气候和灾害风险的影响，包括洪水和山体滑坡。尼泊尔是世界上最容易发生地震的国家之一。气温上升，冰川融化和更强烈的降雨可能会增加与气候相关的危害（世界银行集团2022 ）。尼泊尔是世界上水电潜力最大的20个国家之一，也是过去三十年中少数几个扩大森林覆盖率的国家之一（从25％扩大到44％），该国一直依靠社区森林管理（世界银行2018a）。尼泊尔在地理上可以分为山区，其中包括喜马拉雅山的一些最大山峰；丘陵地区，首都所在，是政治和经济实力的传统所在地；以及南部塔莱平原，这是尼泊尔的主要地区。 谷物产区和大约一半人口的家园，包括一些历史上被排除在外的身份群体。 图2.1.尼泊尔 资料来源：世界银行制图股。 2.2汇款对尼泊尔的经济至关重要，并推动了经济构成从工业和农业向服务业和消费的转变。尼泊尔是世界上汇款最多的国家之一 按人均计算和占GDP的比例。1996-2006年内战期间，劳动力外流大幅上升，导致汇款占国内生产总值的比例从2000年的2%大幅上升到2015年的28%和2020年的24%(图2.1)。工业基础很小，从2013年占GDP的14％下降到2022年的12％，延续了数十年的下降趋势。2013年，农业、林业和渔业占GDP的28%，2022年占GDP的21%，2013年占就业的三分之二，今天仅略低。 图2.2.南亚区域汇款占GDP的比例（1980-2021年） 30 25 占GDP比重(%) 20 15 10 5 0 198019851990199520002005201020152020 Year 阿富汗孟加拉国不丹印度 马尔代夫尼泊尔巴基斯坦斯里兰卡 资料来源：基于世界发展指标的独立评估小组（https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators）。 注：国内生产总值=国内生产总值。 2.3在评估期间，尼泊尔取得了强劲的发展进步。尽管有300万尼泊尔人在国外工作，尽管经济增长缓慢，但基于移民的经济模式一直通过增加家庭收入来推动生活水平和人类发展的提高。 从2013年的77%到2021年的90%。互联网接入从2013年的13%增加到2021年的52%，手机用户从2013年的每100人78人增加到2021年的每100人127人。在评估期开始时，尼泊尔已经实现了基本和中等教育的几乎普及的小学入学率和性别均等；初中教育完成率从2013年的79％增长到2022年的103 ％。婴儿死亡率稳步下降，从2013年的每千名活产32人降至2023年的每千名活产23人。尽管如此，尼泊尔在人力资本指数上的得分为0.50，在174名中有109名 国家。尼泊尔大约36％的儿童表现出发育迟缓，10％的儿童表现出身高低体重，近53％的儿童患有贫血。在2022年的性别差距指数中，尼泊尔的性别均等得分为0.69；最好的得分是政治赋权（146人中有58人）；经济参与（146人中有98人），健康和生存（146人中有109人）和受教育程度（146人中有125人）的排名较低。 在评估期内，大多数发展指标的稳步改善延续了几十年前的趋势。1 2.4基于移民的模式也带来了快速的减贫，尽管自2011年以来缺乏关于贫困的官方数据阻碍了对增长如何转化为福利改善的细粒度理解。根据国际贫困线衡量，2011年贫困家庭的比例为15％，低于1996年的46％。农村地区的贫困率明显高于城市地区。 （占家庭的27.4％，而占15.5％），远西部地区（45.6％）和山区生态区（42.3％）最高。在2001年至2011年的十年中，尼泊尔在共同繁荣方面也取得了进展，收入最低的40％家庭的消费增长速度是收入最高的60％家庭的两倍。然而，社会经济群体、地理区域和人口群体之间仍然存在显著差异。基于种姓、种族、宗教、地区和性别的社会排斥根深蒂固。根据文献，塔赖平原地区在提供服务方面处于不利地位。第四次尼泊尔生活水平调查的结果，包括最新的贫困统计数据，预计将于2024年初公布。 2.52015年4月，尼泊尔中部发生7.8级地震（随后不到一个月发生7.3级地震），造成8700多人死亡，约2.5万人受伤。随后进行了大规模的国际救援和救济工作。政府，世界银行和其他发展伙伴进行的灾后需求评估估计，地震造成的物理损失为70亿美元，超过75万栋房屋被毁或可居住。评估确定住房和人类住区是最大的单一需求，占33亿美元的财政需求，几乎占重建总费用的一半。捐助者承诺提供41亿美元用于地震后的恢复和重建。这些努力现已接近完成，政府已转向由国家减少灾害风险和管理局领导的广泛灾害风险管理计划，并在联邦，省，区和市各级设有灾害委员会。 2.6在过去的三十年中，尼泊尔国家通过起义和武装斗争发生了几次转变，这在很大程度上是对社会排斥历史的回应。 1数据来自世界发展指标（https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators）。 加德满都中部国家和欠发达的外围国家之间的紧张关系。该国已从君主制转变为仪式君主制，再转变为共和国制，从印度教国家转变为世俗国家，从高度集中的单一制转变为联邦制。这些转变是对国家未能分散权力和资源，提供服务以及建立更具包容性的社会契约的回应。自20世纪中叶以来，尼泊尔一直在努力摆脱封建的过去，在封建的过去中，政治权力和经济资源集中在山上的高种姓家庭中。2006年《全面和平协定》结束了长达十年的内战，提出了联邦制作为一种更具包容性和有利于穷人的发展道路的机制的想法。 2.7尼泊尔于2015年通过了新宪法。2006年《全面和平协定》结束了长达十年的毛派叛乱，并为新的宪法和政治秩序提供了蓝图。随后旷日持久的宪法进程成为使和平制度化和起草新社会契约的工具。自2014财年以来，该国一直没有列入世界银行的脆弱和受冲突影响局势清单。22007年通过了临时宪法，2008年选举产生了第一届制宪议会，其任务是为尼泊尔起草新宪法，将国家改组为联邦共和国，并为历史上被边缘化的群体提供更具包容性的政治制度基于种姓，种族，地区或性别。然而，制宪议会陷入僵局。2012年11月选举后，第二届制宪议会成立，政治僵局重新出现。2015年的地震是该国政治的关键时刻，激发了爱国情绪并呼吁民族团结，并最终导致了与宪法有关的政治僵局的解决。主要政治集团的领导人在地震发生后迅速行动，在短短100多天内通过了一部已经承诺但七年多没有交付的宪法。 2.82015年宪法的合法性面临挑战。这些挑战标志着与临时宪法原则的重大背离，例如联邦结构没有将马德西人安置在纯粹的马德西省。3随后的马德西叛乱导致封锁了通往加德满都的主要陆路补给路线 ，并在塔赖的安全部队和抗议者之间发生冲突。大多数评论员认为2015年宪法是妥协文件，既没有完全恢复以前的政治秩序，也没有满足边缘化群体的所有要求。 2在许多方面，尼泊尔为其他社会提供了一个应对冲突、多样性和应对困难外部环境的榜样。 3Madhesi一词指的是居住在塔莱平原的几个民族，占一半 这个国家的人口。 2.92015年宪法通过后，尼泊尔开始从单一制过渡到联邦制。宪法将尼泊尔确立为联邦共和国，在联邦，省和地方各级设有三级政府，并将决策和资源大量下放给地方政府。建立了七个省。在一个没有现有单位的国家建立联邦政体是一项艰巨的任务，仍在进行中。需要建立和合并各部委，需要重组公务员制度 ，必须颁布或修改许多法律以符合2015年宪法。2017年3月，3,400多个村庄发展委员会合并为753个地方政府单位，随后进行了20年来的首次地方选举。省和联邦选举分别于2017年12月和2018年2月举行 。所有三级政府的选举都完成了，从而建立了联邦结构。 尼泊尔发展面临的挑战与机遇 2.10尼泊尔的发展面临许多风险和障碍。随着时间的推移，该国的发展挑战一直非常一致，即使国家背景发生了重大变化(世界银行2018c)。尼泊尔面临许多与自然灾害，气候变化，冲突，政治和地缘政治有关的风险。自然灾害，包括2015年的毁灭性地震，造成了有形资产的破坏，并导致不断的挫折。根据世行集团最近的《国家气候与发展报告》（世界银行集团2022），贫困家庭，依赖自给农业的家庭以及偏远山区的家庭面临的自然灾害风险最高，由于气候变化，自然灾害风险正在增加。尼泊尔也高度接触印度及其经济发展，不得不管理中国和印度之间的地缘政治竞争。例如，这种暴露使能源出口变得复杂。结构性因素因政策选择而变得更加复杂，这些政策选择导致大型农业部门表现不佳，公共投资低，人力资本投资不足，贸易和投资壁垒，监管环境薄弱，生产率增长低以及外国直接投资水平低。所有部门的治理和机构薄弱也给发展带来障碍。 2.11尼泊尔对劳动力移民的依赖使低增长陷阱长期存在。低经济增长和持续的政治不稳定和冲突导致就业机会短缺，这助长了劳动力外流。汇款提供了一个安全网，增加了家庭支出，但没有被用来实现更快的增长和创造就业机会。世界银行的2017年国家经济备忘录和2018年系统国家诊断（SCD）认为，尽管尼泊尔的汇款促进了更多的消费并导致更高的税收，但鉴于税收对进口的高度依赖，它们具有荷兰病等影响。这些文件认为，汇款损害了竞争力，从而损害了生产率的增长。 实际有效汇率的升值使低生产率服务的增长，阻碍了公司的增长和创造就业机会，并减少了在国内创造更多生产性就业的政治压力。大规模移民还减轻了决策者承担更多责任和改善服务提供的压力。 2.12需要一种新的发展模式来摆脱低增长陷阱。世界银行的分析表明，需要重组公共投资；投资于人力资本；加强运输、物流、电信和其他部门的竞争；加强对国有企业的监督；改善治理和商业环境 。尼泊尔也有机会建立新的增长来源，包括通过水电，这有可能带来新的投资，提高生产率，并促进对新兴区域能源市场的出口。世界银行和国际金融公司（IFC）的一些详细诊断，以及2013年企业调查。4指出主要在道路和电力方面的基础设施差距是阻碍尼泊尔私营部门竞争力和增长的主要因素(