政策周报第11期：三问“超长期特别国债”

近期地方频频提及的“超长期特别国债”，过往有何经验借鉴、如若发行可能的机制及投向？本文系统梳理，供参考。 一问：如何理解“超长期特别国债”？或指超长期限、择机发行、用途特殊、不计赤字的国债 2023年底以来，多地会议及文件中提及谋划项目以争取“超长期特别国债”资金支持。“超长期”或意味着债券发行 期限大于10年；“特别国债”则指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债。当前地方频频提及的“超长期特别 国债”或指财政部基于市场和经济情况运行择机发行、期限大于10年、具有特殊目的及用途、不计入赤字的国债。 回顾历年国债发行情况，超长期国债于2001年首次发行，2016年后发行规模明显抬升、以30年期和50年期为主。 2001年，首批15年期和20年期超长期国债发行，推动国债期限结构优化；2016年以来，超长期国债发行规模持续增长、2020年高达6200亿元；2022年，30年期记账式附息国债计划发行期数达12期，与关键期限国债相同。同时，超长期地方政府债券亦在政策指引下快速发展；尤其是地方专项债，近年超长期限占比明显提升。为了配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来地方超长期限专项债发行占比明显提升、2022年占比高达59.5%。当前，各地提及的“超长期特别国债”如果发行，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。 二问：过往哪些类似“超长期特别国债”？1998年特别国债及长期建设国债相关经验或可参考 1998年财政部向国有四大行定向发行的30年期2700亿元特别国债为首批“超长期特别国债”。为缓解有四大行资本充足率较低等问题，1998年财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债以提升四大行资本充足率；期间央行亦给予政策支持，2700亿元特别国债中，2400亿元源于央行下调存款准备金率释放，300亿元源于四大行超额储备。 此外，1998年-2008年我国持续发行10年期长期建设国债，以扩大国内需求、拉动经济增长。为应对亚洲金融危机冲击和洪涝灾害影响，1998年8月全国人大常委会会议批准增发1000亿元长期建设国债，用于基础设施建设投资。 1998-2008年我国长期建设国债发行累计1.13亿元，1998-2003年长期建设国债发行规模占GDP比重均超1%。 长期建设国债持续发行下，中央政府杠杆率明显增长，基建投资增速维持较高强度。1998-2008年期间，中央政府持续“加杠杆”，宏观杠杆率由1997年的7%增长超10个百分点至2008年的17%。长期建设国债资金支持下，基建投资增速维持较高强度，1998年和2003年基建投资同比增速两度超34%，占固定资产投资比重维持在33%左右。 三问：关于“超长期特别国债”的猜想？须经全国人大或常委会批准，可能投向长期战略规划等 “超长期特别国债”如若发行，其批准时间可能在3月上旬的全国人大会议期间或在之后的全国人大常委会会议 （通常在双数月下旬召开）召开时，2020年抗疫特别国债及2023年增发国债的经验或可提供参考。2023年增发国债与2020年抗疫特别国债类似，发行批准至落地用时近两个月，采用资金直达机制、中央还本付息，以缓解地方财政收支和债务压力，且依据各地项目上报情况进行分配。 “超长期特别国债”如若发行，可与预算外“准财政”协同发力，共同支撑2024年财政稳增长。2023年12月PSL余额新增3500亿元，或指向在PSL支持下预算外“准财政”已然发力。与期限不宜超过5年的PSL相比，“超长期特别国债”优势在于期限更长，如果发行或可更好支持大型基建项目及国家长期战略规划落地。 如果发行“超长期特别国债”，地方是否具有项目抓手也是需要考量的问题之一。当前，国家级项目加快部署，“三大工程”、“东数西算”等国家级规划持续落地，而较长的规划建设周期或需长期财政资金匹配支持；同时，地方重大项目建设周期通常在4年左右，地方重大项目建设营运或也需要长期财政资金支持。 风险提示:经济复苏不及预期，政策落地效果不及预期。 内容目录 1、三问“超长期特别国债”4 1.1、一问：如何理解地方会议提及的“超长期特别国债”？4 1.2、二问：过往哪些类似“超长期特别国债”？5 1.3、三问：关于“超长期特别国债”的猜想？7 2、政策跟踪10 2.1、银发经济:国务院发文四方面增进促进银发经济发展10 2.2、企业座谈会：三部委召开2024年首场企业座谈会11 2.3、部分超大特大城市两会：部分城市GDP目标增速设定及“三大工程”规划12 风险提示15 图表目录 图表1：2023年底起多地会议提及“超长期特别国债”4 图表2：国债存量期限分布（截至1月18日）4 图表3：历年国债发行期限4 图表4：历年超长期限国债发行规模4 图表5：超长期国债及超长期地方债相关政策5 图表6：历年地方一般债发行期限分布5 图表7：历年地方专项债发行期限分布5 图表8：我国历史上三次新发特别国债6 图表9：历年新增特别国债发行情况6 图表10：1998年特别国债发行示意图6 图表11：1998年特别国债有效补充四大行资本充足率6 图表12：1998年-2002年长期建设国债发行流程6 图表13：1998年-2008年长期建设国债发行规模6 图表14：1998年-2008年中央持续“加杠杆”7 图表15：1998年以来基建投资维持较强力度7 图表16：国债下达流程示意图7 图表17：近年特别国债、增发国债批准至落地近两月7 图表18：近年广义财政支出增速8 图表19：2023年12月PSL新增3500亿元8 图表20：PSL相关规定8 图表21：“三大工程”示意图9 图表22：近期国家级项目加快部署9 图表23：2023年部分省市重大项目加快开工9 图表24：地方重大项目建设周期在4年左右9 图表25：截至2022年末60周岁及以上占比达20%。10 图表26：较2002年，我国50岁以上人口占比明显增加10 图表27：部分国家女性生育率10 图表28：中国结婚率及离婚率10 图表29：《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》主要内容11 图表30：三部委召开2024年首场企业座谈会12 图表31：2024年济南、大连GDP目标增速持平，广州、长沙等GDP目标增速下调13 图表32：广州、济南等下调2024年固投目标增速13 图表33：济南、大连等地下调2024年社零目标增速13 图表34：多个城市在政府工作报告中对“三大工程”的规划14 1、三问“超长期特别国债” 1.1、一问：如何理解地方会议提及的“超长期特别国债”？ 2023年底以来，多地会议及文件中提及谋划项目以争取“超长期特别国债”资金支持。 “超长期”或意味着债券发行期限大于10年，截至2023年1月下旬，我国超长期国债 存量规模达4.96万亿元、占比为17%；根据规定，我国10年及以下的国债实行关键年 限定期发行制度，而10年以上的超长期国债由财政部根据市场和经济情况运行择机发行。“特别国债”则指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债，具有不纳入一般公共预算、不影响赤字率等特征。“超长期特别国债”或指财政部基于市场和经济情况运行择机发行，为特殊目的及用途而发行、不计入赤字的国债。 地区 国债存量期限分布(截至2024年1月18日) 向上争取资金支持。争取地方政府专项债券、增发国债、超 浙江 长期特别国债等资金对重大项目的支持，争取中央预算内投 资不少于60亿元，全省投放政策性开发性银行中长期项目贷款1600亿元左右。 4% 11% 2% 淮南市 内蒙古 要抢抓机遇多争取，聚焦超长期特别国债和专项债、金融改 革创新以及减税降费等方面的政策，深入研究、认真谋划，全面做好政策争取、实施和落地工作 推动产业结构优化升级；要瞄准保障提档，统筹用好今年增发国债、中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债，全力做好项目储备和资金争取工作 在项目资金争引上下真功、求突破。围绕省市重点项目、万亿国债，特别是当前超长期特别国债项目，积极向上沟通协调，组织专班推进，确保争取更多项目资金落地落实。 要抓好项目谋划，紧盯地方政府专项债、超长期特别国债、 28% 22% 石家庄藁 城区 16% 商丘市 2024/1/15 经济运行和重大中央预算内投资等资金投放领域，前瞻性谋划储备一批投资 17% 项目调度会前景广、效益好、带动性强、契合商丘发展实际的大项目、好项目，分类建立项目储备库，压茬推进、滚动实施，为实 现一季度开门红提供坚实支撑。 <5Y 5Y7Y10Y15Y20Y30Y50Y 区发展和改革局会议 2024/1/9 内蒙古自治区经济工作会议 2024/1/3 市委经济工作会议 2024/1/2 《浙江关于进一步推动经济高质量发展的若干政策（征求意见稿）》 2023/12/20 涉及"超长期特别国债"相关内容 会议/文件 时间 图表1：2023年底起多地会议提及“超长期特别国债”图表2：国债存量期限分布（截至1月18日） 来源：各地政府网站、国金证券研究所来源：Wind、国金证券研究所 回顾历年国债发行情况，超长期国债于2001年首次发行，2016年后发行规模明显抬升、且以30年期和50年期为主。2001年，首批15年期和20年期的超长期国债发行，推动国债期限结构优化；2009年，50年期超长国债首次发行，国债进一步加大对民生经济的支持力度。自2016年以来，超长期国债发行持续增长、2020年最高达6200亿元；2022年，30年期记账式附息国债的计划发行期数达到12期，与关键期限国债相同。 图表3：历年国债发行期限图表4：历年超长期限国债发行规模 100% 历年国债发行期限 历年超长期国债发行规模 (亿元) 7000 80% 60% 40% 20% 0% 6000 5000 4000 3000 2000 1000 2001 2002 2003 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 <5Y5Y7Y8Y9Y10Y15Y20Y30Y50Y 15Y20Y30Y50Y 来源：Wind、国金证券研究所来源：Wind、国金证券研究所 同时，自2018年起，超长期地方政府债券亦在政策指引下快速发展；尤其是地方专项债， 近年超长期限占比明显提升。为了完善地方债期限结构，2018年地方政府首次发行15年期、20年期和30年期的超长期地方政府债券；且为了配合地方项目资金需求和期限等，2020年以来地方专项债发行中超长期限专项债占比明显提升、2022年占比最高达到59.5%。当前，各地谋划“超长期特别国债”项目储备，或可缓解地方超长期专项债发行及偿付压力。 分类 发布日期 发布主体 政策/文件名称 相关内容 国债 2009.11.20 财政部 财政部关于2009年记账式附息（三十期）国债发行工作有关事宜的通知（财库[2009]151号） 为筹集财政资金，支持国民经济和社会事业发展，财政部决定发行2009年记账式附息（三十期）国债。本期国债为50年期固定利率附息债，计划发行面值总额200亿元，全部进行竞争性招标。本期国债不进行甲类成员追加投标。 地方债 2018.5.4 财政部 关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见（财库〔2018〕61号） （一）公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限。公开发行的10年期以上（不含10年期）一般债券发行总规模，不得超过全年公开发行2年期以下（含2年期）一般债券规模。（二）公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限。公开发