全球数字治理白皮书2023年

No.202322 全球数字治理白皮书 （2023年） 1 中国信息通信研究院2023年12月 版权声明 本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 全球数字治理是各方为解决数字领域全球性问题而达成的塑造各方行为预期的规范、规则、标准、程序及执行机制的过程。全球数字治理应为数字领域全球性问题建立有效的矫正机制、护栏机制和协调机制，积极应对发展结构失衡、抵御新兴技术风险并促进全球协商合作。 今年以来，全球数字治理面临复杂多变新形势。全球数字化转型步伐大幅加快，在网络普及、公共服务数字化等方面表现明显，数据等要素全球流动保持高位，但同时也导致数字鸿沟的表现形式更为复杂。前沿人工智能“飞跃”突破敲响安全警钟，人工智能技术军民两用、危险难预测、转移难监测、私营部门主导等特性放大了伦理偏见、虚假信息、隐私泄露、版权侵权等风险，引发数据主权、文化多样性、劳动替代等讨论。中美间数字领域经贸联系有所下降，与各自经贸伙伴紧密程度有所上升，平行体系风险恐加剧未来协调合作难度。 从焦点议题看：国际社会提出“普遍而有意义的连接”“数字公共产品”等新概念、新模式，加大对数字发展合作的资源投入，推动联合国2030可持续发展目标实现。世界主要国家人工智能治理模式初具雏形，大国间围绕人工智能安全合作共识初建，未来各方如何围绕透明度、数据集、版权、评估工具等具体领域开展合作仍有待观察。全球各方数据治理模式分歧长期存在，美国自由主义立场有所收缩；尽管各方在数据治理政策协调上仍有难度，但围绕特定类型数据流动、隐私安全技术、大数据与发展等领域的合作仍有长足空间。 从治理机制看：多利益攸关方在联合国、二十国集团等多边平台上日益活跃，数字治理多边模式和多利益攸关方模式在议程设置、规则塑造上的竞争加强。发展中国家参与全球数字治理步伐加快，二十国集团、金砖、上合扩员提升发展中国家制度性话语权，围绕数字化转型、人工智能、数字贸易的发展中国家立场日渐清晰。发达国家间合作日趋灵活，在数据和人工智能治理等关键规则上寻求共性，围绕新兴技术研究和数字基础设施建设的合作也有所增加。与此同时，各国均加快数字领域对外统筹协调，数字议题正在成为各国对外政策的关注重点。 当前，数字技术应用带来的发展红利和全球性挑战同步显现，各国围绕数字技术产业竞争、国际规则及技术标准的博弈日趋激烈，全球数字治理正迈入关键十字路口。全球数字治理能否从“小圈子”走向平等包容，能否汇聚更广泛力量，共同应对数字领域发展赤字、治理赤字，取决于各方的选择。展望2024年，联合国数字治理架构建设、人工智能国际治理进展、数字领域南南合作等或为全球数字治理提供新的解决方案。 中国信息通信研究院持续跟踪评估全球数字治理焦点议题和重要机制进展，连续四年发布《全球数字治理白皮书》，期待为推进各方交流讨论、促进合作共赢贡献绵薄之力。 目录 一、全球数字治理面临复杂多变新形势1 （一）全球数字化转型加速，数字鸿沟问题日益复杂1 （二）新兴技术快速突破，各领域安全风险交织叠加5 （三）大国间数字经贸联系出现波动，平行体系风险上升7 二、全球数字治理焦点议题进展11 （一）新概念新模式促进数字连接，加速实现可持续发展目标11 （二）人工智能安全合作拉开序幕，大国共识推动多领域合作15 （三）数据治理分歧长期存在，特定类型数据流动成为新关注点21 三、全球数字治理机制新趋势27 （一）多边机制中多利益攸关方作用更为突出27 （二）“全球南方”数字领域合作持续深化29 （三）发达国家数字领域合作方式日趋灵活32 （四）各国继续加强数字领域对外政策统筹34 四、展望：全球数字治理进入关键十字路口37 （一）联合国系统加速构筑全球数字治理图景37 （二）人工智能对话磋商将密集展开38 （三）围绕技术流动的双多边协调将继续拓展38 （四）数字领域南南合作打造全球合作新格局39 图目录 图12015—2022年全球网络覆盖情况2 图2不同收入水平国家网络连接情况2 图3全球数字服务和数字技能鸿沟3 图4全球数字服务贸易发展情况比较（2019-2022）5 图5美国从不同国家和地区进口ICT产品占比7 图6中国向不同国家和地区出口ICT产品占比8 图7全球数据治理政策调整数量22 图8全球数据治理政策影响领域23 表目录 表1中美ICT服务贸易出口国家排名变化10 表2从目前及潜在脆弱性角度对人工智能风险进行分类15 表3联合国政府间和多利益攸关方数字合作机构27 表4近五年上海合作组织数字领域合作相关成果文件30 近年来，新一代信息技术加速创新应用，全球数字化转型步伐大幅加快，为全球经济发展注入新动能。与此同时，数字领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理更为突出，叠加复杂多变的全球政治经济环境，全球数字治理面临更大挑战。深入分析全球数字治理核心议题和重要机制趋势动态，研究各国数字治理模式和主要经验，对积极参与全球数字治理进程、合作构建公平、公正、非歧视的数字发展环境至关重要。 一、全球数字治理面临复杂多变新形势 今年以来，全球数字治理赤字仍然严峻，数字化转型全面加速，发展失衡问题日趋复杂，人工智能技术突破进一步凸显国际规则不健全风险，平行体系和单边主义、排他主义加剧秩序不合理问题，全球数字治理合作仍面临较大挑战。 （一）全球数字化转型加速，数字鸿沟问题日益复杂 全球网络连接普及程度显著增加。疫情促使全球越来越多的国家认识到网络连接的基础性作用，加快网络连接建设进程。相较于2019 年，2022年全球固定宽带普及率和活跃移动宽带普及率分别从14.7%和74%升至17.6%和86.9%，互联网渗透率从53.7%提升至66.3%，接入网络人群持续增加。网络质量和可负担性成为数字鸿沟的重要方面。数字化转型促进了新的沟通、娱乐、表达和协作模式，对网络连接质量和可负担性提出更高要求。目前互联网服务日益依赖4G实现，尽管3G以上移动网络人口覆盖率已达94.8%，但全球4G覆盖率为88%，在低收入国家仅为34%，阿拉伯国家四分之一人口、非洲一半 人口仍然无法接入4G网络。资费压力仍是中低收入国家的重大负担。 2022年，低收入国家固定宽带篮子（5GB）、移动宽带篮子（仅流量， 2GB）资费分别占国民总收入的32.6%和9.3%，远高于2%的可承担基线，是高收入国家的29.6倍和23.3倍。在手机拥有率上，低收入国家仅为49.1%，几乎是高收入国家的一半。 来源：国际电信联盟（ITU） 图12015—2022年全球网络覆盖情况 2% 来源：ITU 图2不同收入水平国家网络连接情况 “以人为中心”的数字化转型加速推进，数字身份、社会保障、 远程医疗成为热点领域。疫情对公共服务的连续性和稳定性提出严峻挑战，发展中国家将“以人为中心”的数字化转型视为政策优先领域。数字身份、社会保障（尤其是补贴、养老金等政府对个人支付）、远程医疗等领域数字化转型明显加快。联合国电子政务调查显示，全球电子政务发展指数平均值从2020年的0.5988提高至2022年的0.6102，各国在数字化转型发展战略和法律框架、在线服务水平、数据开发利用、新技术应用上均有显著提升。数字鸿沟从“接入鸿沟”向“服务鸿沟”“使用鸿沟”等多维度拓展。在联合国评估的22种在线公共 服务中，排名前54的国家几乎实现完全覆盖，但排在最后19名的国 家平均仅能提供4.5种，在线服务不足导致难以充分发挥网络接入效应。此外，数字技能差异成为个体享受数字化转型红利的重要障碍，2022年全球青年、男性等群体互联网使用率仍领先其他组别10个和 5.8个百分点，中低收入国家差距更大。随着数字设备和应用的复杂化，抵御网络入侵、隐私泄露、虚假信息、甚至信息过载等多方面技能令数字鸿沟问题更加复杂。 来源：联合国电子政务报告、ITU 图3全球数字服务和数字技能鸿沟 数字全球化进程保持高位但增速放缓1。从数据要素看，2022年，全球跨境数据流动规模达99.7万GBPS，近三年平均规模增速超30%，总体处于高位，2022年小幅回落至约27%。从资本流动看，2022年信息通信业宣布的绿地投资金额达1204.4亿美元，跨境并购额达1657.8亿美元，分别同比增长13.6%和22.7%，但增速均较上年同期下降8.1和45.3个百分点。从跨国企业看，2022年，代表性数字跨国企业国际化扩张步伐有所减慢，国外销售收入增长4.1%，增速较去年下降约5个百分点；国外资产和国外雇员分别减少2.8%和5.8%。从数字服务贸易看，2022年，全球数字服务贸易规模为3.82万亿美元，同比增长3.9%，增速下降11.3个百分点，在服务贸易中的占比由去年的59.3%降至53.7%。全球化发展不平衡态势有所缓解，但弥合差距仍任重道远。三年疫情期间，发展中经济体参与跨境数字服务贸易程度有所提高，发展中国家较为集中的中东、亚洲、拉美和加勒比海地区等区域，数字服务出口分别增长了62.5%、53.2%和48.1%，快于经济较为发达的北美（31.0%）和欧洲（30.8%），但发达经济体数字服务出口仍占世界总量的四分之三左右，差距依然巨大。此外，伴随数据跨境流动，全球价值链中高端向具有数据要素和数字技术优势的地区和企业转移，形成新的“全球数据价值链”，进一步影响国际利益分配格局。 1本段数据来源及测算标准参见中国信通院《数字贸易发展与合作报告（2023）》。 4 来源：联合国贸发会议（UNCTAD）、世界贸易组织（WTO）数据库 图4全球数字服务贸易发展情况比较（2019-2022） （二）新兴技术快速突破，各领域安全风险交织叠加 新兴技术持续引领创新，数字领域科研投入增长强劲。世界知识产权中心报告显示，2022年，信息通信硬件和电气设备、软件和信息通信技术服务是吸引研发投资最多的两大领域，其中软件和ICT有史以来首次排名第二，增长率高达19%，远高于7.5%的平均水平；人工智能、人形机器人、元宇宙、6G等数字技术成为各方高度关注的创新引领技术。人工智能技术飞跃式发展，加快嵌入千行百业。前沿人工智能“飞跃”式发展，促使人工智能技术具备了远超预期的文本处理、逻辑计算、代码编辑等能力，实现了从感知到认知、从学习知识到创造知识、从量变到质变的跨越式变革。此外，人工智能在能源、汽车、政务、交通、金融等诸多领域的产业需求也呈现爆炸式增长，由OpenAIGPT-3.5模型支持的代码生成产品GitHubCoplilot，据估算每年可节约开发人员成本100亿美元；英矽智能（Insilico Medicine）仅用18个月和不到300美元研发经费就合成80个药物化合物，大大提升药物研发效率。 与此同时，技术的快速更迭和部署也带来更大治理挑战。一是新兴技术风险在有限时空集中释放，应对准备时间不足。自人工智能概念首次提出到真正产业化应用历时近60年，而通用大模型从出现到应用只用了5年左右时间；自OpenAI推出ChatGPT仅两个月后，其月活用户已突破1亿，成为互联网发展史上用户增长速度最快的消费级应用。与此同时，各方担心负面效应在有限时空内集中释放，缩短人类认识、防范风险及消弭冲突的准备时间。3月，未来生命研究所公布千余名科技人员的签名信，呼吁所有实验室立即暂停训练比GPT-4更强大的AI系统至少6个月，为应对人工智能风险争取时间。 二是与网络安全、信息安全等多重风险交织叠加。人工智能技术不仅本身引发伦理等诸多问题，还与网络安全、虚假信息、数字垄断、隐私泄露、版权侵权、劳动替代等既有数字治理问题叠加。世界经济论坛《2023年全球风险报告》显示，网络安全、前沿技术风险、错误和虚假信息间的风险联系紧密，容易相互触发或加强，带来多重冲击和连锁反应。 三是潜在安全风险不易评估。人工智能等新兴技术创作过程具有不可解释性，其输出结果存在极大不确定性和不稳定性，安全可靠性难以有效评估