基础设施投融资行业：城市轨道交通类企业，2023年12月

www.ccxi.com.cn 特别评论 中诚信国际 基础设施投融资行业 2023年12月 要点1 主要关注因素2 结论13 联络人 作者 政府公共评级二部 曹梅芳021-60330988 mfcao@ccxi.com.cn 朱畅安021-60330988 chazhu@ccxi.com.cn 王思宇021-60330988 sywang@ccxi.com.cn 其他联络人 朱洁021-60330988 jzhu@ccxi.com.cn 魏芸021-60330988 ywei@ccxi.com.cn 城市轨道交通类企业，2023年12月 2018年城轨行业“52号文”出台以来，我国城市轨道交通建设审批延续“高门槛”标准，近五年城轨项目批复数和投资总额处于相对低位，随着2023年以来对地方债务管控政策的趋严，未来城轨项目审批及建设或将迈入新一轮“降速期”。2023年城轨客运量及收入预期显著提升，但公共产品属性下运营亏损依然难解，补亏来源的多元及内部结构的调整将成为城轨企业后续经营发展的重点，企业多元化转型发展的进程将加快。本轮化债政策对城轨企业的短期再融资能力改善显著，行业整体风险得到收敛，但长期来看，在区域综合支持能力及企业自身实力差异下，城轨企业的信用实力将继续分化。 要点 城轨审批延续“高门槛”标准，叠加地方债务管控趋严，行业批复及投资节奏或将进一步降速。2022年以来，城市轨道建设审批仍维持“高门槛”现状，未有新批城轨项目城市，项目批复数和投资总 额虽略有回升，但仍处于近五年相对低位，在“52号文”及地方、城投债务严格管控的多重约束下，预计未来行业批复及投建或迈入新一轮的“降速期”。 经营环境改善及运输能力提升，2023年城轨企业客运量及客运收入预计增长，但企业运营亏损压力难解。2022年受疫情扰动的影响， 当年客运量降幅较明显，但2023年疫情防控措施结束，叠加城轨运输能力提升，1~10月客运量已超过2019年全年水平，预计全年运营情况将得到明显改善，但运营亏损问题依然难解。 当前地方财政收支缺口保持高位，城轨企业运营补亏来源和结构面临调整压力，亟需加快转型发展步伐。城轨企业运营补亏来源主要 包括财政补助及多元化经营盈利反哺，当前地方财政收支缺口保持高位，政府补助能力面临削弱压力，城轨企业亟需加快转型发展，提升自身造血能力，并以此反哺城轨运营业务，降低对地方财政的依赖。 化债政策有效改善城轨企业再融资环境，但在区域综合支持能力及企业自身差异下，信用实力将继续分化。城轨企业债务负担重，本轮化债政策有效缓解了城轨企业再融资压力，当前行业内企业的债 务接续顺畅、融资成本和结构得到改善，短期风险收敛显著，但长期来看，城轨企业的信用支撑仍将依赖于区域综合支持能力及企业自身实力，其差异状况将使城轨企业的信用实力继续分化。 1基础设施投融资行业特别评论 主要关注因素2018年以来我国城市轨道交通建设维持高门槛审批现状，2022年城市轨道交通建设批复规模虽略有回升，但较2018年高点仍减少七成左右，在“52号文”、地方和城投债务“严管控”的多重约束下，城市轨道交通批复及投建或将迈入新一轮的“降速期”。随着2018年国务院办公厅《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（即“52号文”）的出台，我国城市轨道交通建设门槛全面提高。叠加政府隐性债务、城投企业债务管控力度的加强，国家发改委对城市轨道交通建设的审批趋严。根据《中国经营报》的报道，“十四五”期间，国家将细化城市轨道交通审批条件，原则上不再受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划；开通运营三年后客流不达标的，也不得上报新一轮建设规划。国家发改委在“十四五”期间将严控地方政府因为城市轨道交通投资带来的债务风险，规划期内项目政府出资占市本级和区级一般公共预算收入之和的平均比例不得超过5%，对市本级隐性债务风险等级处于红色区域的，或轨道交通剩余负债占当年市区一般公共预算收入比例超过300%的，暂停受理新一轮建设规划或新增投资的规划调整，并强调城市轨道交通项目经过的所有区级政府隐性债务平台等级不得处于红色区域。在此背景下，城轨交通建设获国家发改委批复规模呈现大幅下滑态势。2021年和2022年国家发改委批复的里程分别为314.60公里和330.00公里，总投资额分别为2,233.54亿元和2,600.00亿元，相较于2018年的获批高点减少七成左右。 图1：2018~2022年城轨交通建设规划获批情 表1：国务院52号文（新规）及81号文（旧规）对比 数据来源：中国城市轨道交通协会，中诚信国际整理 资料来源：中国城市轨道交通协会，中诚信国际整理 从近年我国城市轨道交通项目批复的具体情况来看，呈现出节奏放缓且暂无首轮新批城市的特点，期间获批城轨项目主要为中心城市以及二线城市中都市圈内城市。其中，2022年国家发改委批复石家庄、杭州2市的新一轮城市轨道交通建设规划；苏州、东莞、广州3市的城市轨道交通建设规划调整方案。5市城轨交通建设规划（或调整方案）中共涉及新增建设规划线路长度近330公里，新获批建设规划所涉及新增项目的系统制式全部为地铁；新增项目计划总投资额近2,600亿元，新获批建设规划线路的长度和计划投资额相比2021年略有增加，但依然处于近五年相对低位。2023年中央对“防范化解地方债务风险”的重视达到新高度，在7月24日中央政治局会议、10月中央金融工作会议、12月中央经济工作会议等重大会议中反复强调“防范化解地方债务风险”，并先后发布多 2 基础设施投融资行业特别评论 项政策，加强地方政府债务管理。根据2023年9月中央密文1精神要求，要严格管控政府投资项目融资，12个重点省份（天津、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏）除党中央、国务院批准、跨域和保障人民生命财产安全的重大项目以及“三大工程”外，其他项目建设融资受到极大限制。这也就意味着，上述提及的12个重点省份，短期内城市轨道交通项目新批和改扩建将受到严格约束。同时，城市轨道交通建设资金主要来源于财政资金、贷款等融资以及社会资本合作（政府和社会资本合作（PPP）资金，其中PPP模式是城市轨道交通建设探索解决轨道交通建设在建设成本、运营补贴、服务创新中，逐步转变投融资模式的一种方式，近年来在促进城轨投资、建设及运营领域的贡献突出。截至2022年末，全国共有37个城市、78条线路（共78个项目）涉及PPP，总投资额超过15,185.30亿元，其中已开通涉及线路37条（37个项目），总投资超过6,812亿元，线路全长1,287.48公里，车站超过667座；建设中的涉及PPP的线路28条，总投资超过4,294.06亿元，线路全长916.18公里，车站478座2。为坚决遏制新增地方政府隐性债务，2023年11月8日国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），推出PPP新机制，明确要求聚焦使用者付费项目，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本；不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本；全部采用特许经营模式实施。PPP新规出台时间尚短，但将进一步约束城轨项目的批复和投建。2023年1~11月，我国暂无国家发改委新批复城轨线路情况，未来城轨项目批复或迈入新一轮的降速期。 从开通城市轨道交通线路的城市来看，截至2022年末全国（不含港澳台地区）共有55个城市开通城轨交通运营线路，当年新增南平、金华、南通、台州、黄石5市。同期末，开通地铁城市41个，包括4个 一线城市，即北上广深；15个新一线城市；剩余的21个城市中，除乌鲁木齐、呼和浩特2个省会城市和洛阳之外，均为二线城市，整体的城市能级高。从区域分布来看，长三角、珠三角、京津冀等均已建立起了较为完善且通达的地铁网络，实现了核心城市的全面覆盖。城市集群效应在全国总运营线网规模中的占有率较高，2022年末长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群和成渝城市群运营线路占比分别为30.73%、13.13%、12.01%和11.16%，体现出城市轨道交通投资建设的城市集群效应。随着我国持续推进“建立同高 1本文涉及到的中央密文所有内容来自相关公众号或其他公开可查渠道。2数据来源于公开资料，RT轨道交通《盘点2022年城市轨道交通PPP项目最新现状与发展》。 3 基础设施投融资行业特别评论 表 2：2016~2022年及2023年1~11月城轨交通建设获批城市一览 年度 获批城市 2016 西安、乌鲁木齐、包头、成都、贵阳、洛阳、芜湖、青岛、南京、绍兴、杭州、厦门 2017 长沙、广州、深圳 2018 上海、重庆、长春、沈阳、武汉、济南、苏州、杭州 2019 北京、西安、成都、郑州 2020 合肥、南昌、济南、宁波、福州、厦门、深圳、徐州 2021 佛山、无锡、青岛 2022 石家庄、杭州、苏州、东莞、广州 注：截至2023年1~11月暂无获批城市资料来源：中国城市轨道交通协会，中诚信国际整理 质量发展相适应的政府债务管理机制”，高质量发展的城市集群内城市，未来在城轨建设上的优势将更突出。表5：12个重点省份对应的地铁开通城市重点省份天津内蒙辽宁吉林黑龙江广西重庆贵州云南甘肃青海宁夏 城市天津呼和浩特沈阳、大连长春哈尔滨南宁重庆贵阳昆明兰州 资料来源：公开材料，中诚信国际整理整体而言，2022年以来，城市轨道交通建设高门槛审批现状未有改变，城市轨道交通批复城市未有新增，投资总额和规划里程数于低位徘徊。2023年以来在严格的地方债务管控政策推进下，未来城轨行业的投资或进一步降速；与此同时，高质量发展城市在城轨建设上的优势将更为突出。新冠疫情对城市轨道交通运行情况扰动明显，2022年城轨交通客运量降幅较大；2023年以来受益于疫情防控措施结束以及城轨运输能力的提升，城轨客运量增长明显，1~10月客运量已超过疫情前2019年全年水平，预计未来城轨客运市场份额仍有增长空间，但运营端的亏损压力依然难解。 2022年国内新增城市轨道交通线路25条，新增运营里程1,080.63公里，同比减少7.48%；同时，继续 受新冠疫情的影响，当年国内城市轨道交通客运量介于2020年和2021年之间。根据中国城市轨道交通协会数据，2022年全国城轨交通完成客运量193.02亿人次，同比下降18.54%。分具体城市来看，2022年客运量增幅较大的城市包括佛山、芜湖、绍兴和洛阳，客运量增幅均超过100%，主要受益于当年新路线的开通或前一年线路客运量未完全统计；同比降幅变化较大的城市包括上海、天津、长春、郑州、兰州、乌鲁木齐和呼和浩特等，客运量降幅超过30%；北京、沈阳、西安、东莞和太原等客运量降幅超过20%。2023年以来，随着疫情防控措施的结束，出行需求明显回升，加之城市轨道交通运输能力和覆盖范围的不断扩大，国内城市轨交客运量实现全面增长。根据中国城市轨道交通协会数据，2023年1~10月，全国城市轨道交通客运量为241.44亿人次，同比增速为44.3%，已超过2019年的238.14亿人次水平，预计未来城轨在城市客运市场中的份额将进一步提升。3本文根据第一财经2022年评选的中国城市新分级名单将全文涉及的城市划分为一线城市、新一线城市、二线城市和三线城市，并将综合实力较强的一线城市和新一线城市统称为中心城市。 4 基础设施投融资行业特别评论 表3：2022年末全国地铁开通城市一览（按城市分级3） 表4：2022年末全国地铁开通城市一览（按圈层） 分级一线城市新一线城市二线城市三线城市 城市上海、北京、广州、深圳成都、重庆、杭州、西安、武汉、苏州、郑州、南京、天津、长沙、东莞、宁波、佛山、合肥、青岛昆明、沈阳、济南、无锡、厦门、福州、温州、哈尔滨、大连、贵阳、南宁、石家庄、长春、南昌、常州、徐州、太原、兰州、南通乌鲁木齐、呼和浩特、洛阳 城市群/都市圈 城市 长三角城市群