索马里 ： 减贫战略文件 - 联合工作人员咨询说明

索马里 货币基金组织国家报告第23/441号 2023年12月 减少贫困战略文件-联合工作人员咨询说明 所附世界银行和货币基金组织工作人员编写的关于索马里减贫战略文件的联合工作人员咨询说明已与成员国的减贫战略文件一起分发给这两个机构的执行局。JSAN的目标是向该国提供有关实施其减贫战略 （PRS）进展的重点，坦率和建设性的反馈。 本报告的副本可从以下位置向公众提供 国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区 20090电话：（202）623-7430传真：(202)623- 7201 E-mail:publications@imf.orgWeb:http://www.imf.org 国际货币基金组织华盛顿特区 ©2023国际货币基金组织 2023年12月8日 索马里 减少贫困战略文件-联合工作人员咨询说明 由国际货币基金组织（IMF）和世界银行的工作人员编写 批准人 ThanosArvantis和AllisonHolland（IMF）和KeithHansen（IDA） INTRODUCTION 1.本联合工作人员咨询说明（JSAN）审查了索马里第九个国家发展计划（NDP9）的中期审查报告（MTR）。1NDP9是一项国家拥有的减贫和包容性增长综合战略。它涵盖2020-2024年，围绕四个支柱组织：包容性政治，安全与法治，经济发展和社会发展。NDP9于2019年10月15日向 国际货币基金组织和世界银行提交，以满足重债穷国（HIPC）倡议的减贫战略要求。世界银行和国际货币基金组织于2022年6月收到了第一份年度进展报告（APR），并于2023年7月编写并提交给董事会。MTR跟踪NDP9实施前30个月的进展，并作为2021年和2022年的APR。中期审查还确定了差距、挑战和经验教训，并就2023年至2024年NDP9最后阶段的实施提出了切实可行的建议。 2.索马里在2021年和2022年实施NDP9时继续面临挑战。自2020年以来，该国一直在努力应对沙漠蝗虫侵扰、持续干旱、COVID-19大流行以及俄罗斯入侵乌克兰导致的全球粮食和燃料价格上 涨的持续影响。所有这些冲击加剧了人民的苦难，包括粮食不安全。由于干旱而面临粮食不安全的人数从2022年1月的320万增加到。 到2022年底560万。原定于2020年底开始的议会和总统选举直到2022年5月才完成，这也影响了外部赠款支付的时间。在这种情况下，NDP9的实施速度大大放缓。 1NDP9是索马里的减贫战略（PRS）。 索马里 3.中期审查解决了工作人员先前在重债穷国完成点，气候变化和收入调动方面提出的关切。就重债穷国完成点的进展而言，截至2023年9月，政府已完成了14个完成点触发点中的13个。针对先前JSAN中的评论，MTR关 注气候变化如何影响NDP9的实施和气候适应能力。气候变化被认为是一项严峻的挑战，正在努力使项目和方案对气候具有响应性。关于国内收入调动，中期审查指出，税率和收入征收率很低，并讨论了主要通过收费增加收入的几个领域，如渔业、民航和石油。此外，对2023年补充预算和2024年预算进行了NDP9的成本计算。 宏观经济性能 A.Introduction 4.工作人员认识到，索马里遭受了几次不利冲击，但当局在国际伙伴的支持下迅速采取行动，汇款流入有弹性，部分缓冲了这些冲击的影响。洪水、沙漠蝗虫侵扰和Covid-19大流行严重降低了2020年的增长前景。从2020年底到2022年底，连续五个雨季失败，以及全球价格上涨，到2022年底，粮食不安全加剧了三分之一的人口 (560万人)，并对该国的经济、人道主义和社会状况产生了不利影响。冲击的影响由两个因素缓解：。 a.政策回应。为了应对这些冲击，当局在国际伙伴的支持下实施了《国家准备和应对计划》。2020年，为减轻这些冲击的影响而采取的财政和金融支持措施包括：（1）对一些基本食品商品的临时税收减免；（2）外部资金临时扩大社会安全网，向中小企业提供贷款支持，以及向FMS提供政府间财政转移，以帮助他们应对这些冲击 。2021年取消了临时税收减免。然而，由于2021-2022年干旱，在发展伙伴的支持下，安全网在水平和垂直方向上都有所扩大。Baxaao社会安全网计划的覆盖范围-由世界银行资助并由世界粮食计划署实施的政府计划，向200,000个家庭提供无条件的现金转移-在2022年暂时扩大到另外155,000个家庭，为期6个月。此外， Baxaao计划为现有的200,000名定期受益人增加了40美元（每月达到60美元）的每月现金福利，并为155, 000个家庭提供了60美元的每月固定福利，为期6个月。 b.汇款流入。在2020年和2021年，有弹性的汇款流入有助于减轻这些冲击对家庭的影响。2019年至2022年间，汇款流入增加了60%。 2国际货币基金 索马里 侨民社区主要居住；（ii）侨民社区倾向于帮助生活在索马里的同胞度过不利的冲击。 5.索马里经济在2020年与COVID-19相关的收缩后反弹，但挑战严重影响了增长。2在强劲的汇款流入和信贷增长的支持下，家庭消费和私人投资在2021年恢复了3.3%的增长。总需求的复苏导致进口(主要是建筑和医疗设备)强劲反弹，加上预算赠款下降，导致经常账户赤字扩大。在全球经济放缓，汇款流入放缓以及国内干旱的背景下 ，2022年的经济活动放缓至2.4％。由于后COVID-19的复苏以及俄罗斯入侵乌克兰的影响，全球食品和燃料价格上涨，导致通货膨胀率从2020年的4.3％上升到2022年的6.8％。 B.财政政策与管理 6.虽然索马里在实施NDP9的头两年半实施了重要的税收管理和政策措施，但工作人员强调加快国内收入调动以满足NDP9优先事项的重要性。由于实施了多项税收政策和税收管理改革，2020年至2022年期间，国内收 入从GDP的约2.3％增加到2.5％。但是，在撒哈拉以南非洲，税收收入仍然是最低的，索马里严重依赖外部赠款，外部赠款为预算提供了大约一半的资金。3当局增加国内收入是一项挑战，部分原因是庞大的非正规经济。尽管如此，工作人员确实承认当局通过持续的以下措施为改善国内收入动员所做的努力: （1）海关现代化改革，并在摩加迪沙全面实施索马里海关自动化系统（SOMCAS）；（2）对电信运营商实施新的频谱费； （3）实施新的流转税，注册纳税人超过2500人；（4）定期报告税收支出；（5）实施税收管理工作，包括旅游部门的销售点机器和几轮税务审计。鉴于国内收入仍然很低，不足以支付经常性支出，工作人员鼓励更多的国内收入调动努力，包括及时执行税收政策，进一步努力使税收程序自动化，以及NDP9中确定的其他行政改革，并提出了新的ECF支持计划。 7.工作人员认识到为加强公共财政管理以实现NDP9优先事项而采取的措施。在国际社会的支持下，公共财政管理一直在不断改善，将额外支出转向NDP9优先事项——卫生、教育和社会保护。在预算编制、现金管理、立法扣押规则、统计能力和支持财政的治理方面取得了进展 22022年索马里综合家庭预算调查（SIHBS）是1985年以来的第一次，用于修订国内生产总值。 3世界银行在2022年提供了大约82%的赠款。 国际货币基金3 索马里 纪律、透明度和问责制。工作人员认识到当局在公共财政管理方面的努力，包括:(1)定期公布FGS经审计的财务报表，并改进FMS的报告；(2)发布《公共财政管理(PFM)法》关于债务的条例，（3）通过索马里财务管理信息系统（SFMIS）实施支出控制，包括电力和互联网的发票跟踪；（4）批准薪酬和等级政策，将所有雇员薪酬纳入SFMIS中的单一工资单的进展，以及确保只有财政部才能更改具有财务影响的工资单条目的措施； （5）发布关于紧急采购的准则，并批准部际特许委员会的新标准作业程序，以加强其战略和监督作用；（6）修订 《PFM条例》，以执行《PFM法》关于公共财产的规定，并发布《资产管理准则》。工作人员鼓励当局不断采取其他措施改善公共财务管理，包括加强会计制度，制定可靠的年度财务报告以及提高财政数据质量。此外，在重债穷国倡议后的环境中，工作人员强调加强债务管理能力——包括债务风险评估——和公共投资管理能力的重要性。 8.尽管取得了一些进展，但仍需要就索马里的联邦模式达成进一步的政治协议，工作人员鼓励当局制定持久的联邦财政框架。FGS和FMS之间正在就该国的财政联邦制架构进行讨论。内政部率先提出了《政府间关系法案》(目前正处于发展的高级阶段)、《国家权力下放战略》以及一项通过确定负责履行这些职能的政府机构来支持权力下 放和执行权力分配协议的倡议。2023年3月，在全国协商委员会上，FGS，四个FMS和摩加迪沙市长就建立国家税务局，各级政府之间的收入责任分配以及要分享的收入池达成协议。2023年7月，同一组同意分配外部预算支持。将所有五个FMS关于收入共享和支出责任的完全一致仍需实现。工作人员强调实施可持续的联邦财政框架以支持索马里的政治稳定，安全和发展目标的重要性。 C.货币和金融部门政策 9.工作人员欢迎继续努力加强金融部门治理和法律框架，包括通过执行货币基金组织的保障措施建议。索马里中央银行的组织，治理，会计，审计和风险管理方面的现代化工作正在进行。哥伦比亚广播公司经审计的财务账目正在定期公布。关于金融监管，哥伦比亚广播公司发布了：（1）关于资本和流动性要求的银行法规，涵盖风险管理方面；（2）伊斯兰银行财务报告指南和伊斯兰教法银行治理框架指南；（3）移动货币法规。2021年国 家支付系统的推出是一个重要的里程碑。开。 4国际货币基金 索马里 反洗钱和打击资助恐怖主义（AML/CFT），行动包括； (1)国家反洗钱/打击资助恐怖主义特别工作组的运作，以支持国家反洗钱委员会；(2)颁布《有针对性的金融制裁法 》并发布相关条例；(3)出版关于洗钱和资助恐怖主义的国家风险评估(NRA)随后发布了《NRA行动计划》；(4)向商业银行发布关于客户尽职调查措施和报告大额现金交易和可疑交易的指导。工作人员强调，必须通过分配额外资源和培训、改善数据质量、加强支付系统基础设施和监督以及加强执行法规的能力，进一步加强监管能力。 10.员工鼓励改善金融包容性，以支持私营部门的增长，促进经济赋权，并促进企业家精神。就金融资产和负债以及流通货币而言，索马里实际上是美元化的经济体。索马里使用移动货币的比例相对较高，当局报告说，索马里15岁及以上人口中约有82％使用移动货币服务。汇款业务（MTB）促进跨境金融转移，包括向家庭的汇款以及向索马里的企业和非政府组织的汇款。然而，2022年，对私营部门的信贷不到GDP的5%。制约因素包括相对狭 窄的正规部门和有限的金融深度，以及缺乏支持性的金融基础设施(包括信用增强和业务发展)。代理银行关系的脆弱性-部分原因是对ML/FT风险的担忧-限制了银行提供金融服务的能力，并影响了汇款业务，而汇款业务是进出索马里的主要机制。工作人员敦促当局在保护金融稳定的同时进一步加强金融深化和金融包容性，建设应对ML/FT风险的能力，加强客户尽职调查措施的应用，并采取措施防范网络安全风险。在这方面，欢迎2023年3月颁布数据保 护和数字身份证法，并于2023年9月推出国家身份证。金融包容性也将得到拟议的货币改革的支持，该改革旨在通过取代流通中的旧纸币和伪钞来重新引入索马里先令作为法定货币。预计该计划将支持最脆弱人群的金融包容性，这些人群获得正规金融服务的机会有限，并通过促进小额交易的支付来实现重要的流动性功能。工作人员鼓励当局为货币改革制定适当的货币和汇率政策框架，以提高信誉并最大程度地减少风险，并进一步加强CBS和金融机构的能力。 D.融资和NDP9成本计算 11.工作人员欢迎完成2021财年和2023财年的NDP9成本计算，并鼓励当局借鉴后续预算的经验教训。In2020,thefederalgovernment,throughtheMinistryofFinance